Soll der Westen Juan Guaidó als neues Staatsoberhaupt von Venezuela anerkennen? Russland und China sträuben sich dagegen, ebenso wie Deutschlands Linke. Ein Gutachten des Deutschen Bundestags scheint ihnen recht zu geben. Doch dessen Verfasser irren sich.

Der Streit um die Anerkennung von Juan Guaidó, dem Präsidenten der Nationalversammlung, als neues Staatsoberhaupt von Venezuela lässt alte Konfliktlinien im Kräftespiel der Großmächte aufleben: auf der einen Seite die Unterstützung der USA und der meisten anderen „westlichen“ Staaten für den Präsidenten der Nationalversammlung als neues, verfassungsmäßiges Staatsoberhaupt – auf der anderen Seite das beharrliche Festhalten Russlands und Chinas am Diktator Nicolás Maduro. Dabei geht es um mehr als bloß um Fragen der Verfassung Venezuelas oder um den Schulterschluss autoritärer Regime. Im Streit über die Führung des südamerikanischen Ölstaats scheinen imperiale Verhaltensmuster der Großmächte auf, die den Kalten Krieg und das in Hoffnung auf eine liberale Weltordnung ausgerufene „Ende der Geschichte“ überdauert haben.

Die Anerkennung von Parlamentspräsident ­Guai­dó stützt sich nicht nur auf seine Stellung als Repräsentant der einzigen demokratisch legitimierten Institution Venezuelas sowie auf die Unterstützung weiter Bevölkerungsteile. Sondern auch auf die venezolanische Verfassung. Dies wird verkannt, wenn Guaidó als selbst ernannter Präsident bezeichnet wird. In Venezuela gab es nämlich keine freien, demokratischen Präsidentschaftswahlen, die ein verfassungsrechtliches Mandat für Maduro begründet hätten. Und in der Situation eines Vakuums an der Staatsspitze bestimmt die venezolanische Verfassung den Präsidenten der Nationalversammlung zum Interimspräsidenten.

Die fragwürdige Haltung der Linkspartei

Aus dieser Sicht ist das Festhalten des alten Machthabers am Amt nichts anderes als ein anhaltender Staatsstreich. Übrigens drängen fünf lateinamerikanische Staaten und Kanada beim Internationalen Strafgerichtshof auf eine Untersuchung von Verbrechen gegen die Menschlichkeit durch das Maduro-Regime. Die breite Anerkennung des verfassungsrechtlichen Mandats von Guaidó durch den Großteil demokratischer Staaten ist ebenso konsequent wie die Unterstützung des alten Regimes durch andere autoritäre Regierungen wie Kuba und Nicaragua.

Kontinuität in den grundlegenden Positionen herrscht nicht nur in der Staatenwelt, sondern auch in der deutschen Politik. Die Bundesregierung hat (für ihre Verhältnisse) nur sehr kurze Zeit mit taktierendem Zuwarten auf eine kaum zu erwartende Ausrufung von Neuwahlen in Venezuela und eine internationale Vermittlung verbracht und dann wie andere EU-Staaten Guaidó als verfassungsmäßigen Interimspräsidenten anerkannt. Die Linkspartei hingegen schwadroniert wie die Regierungen Russlands oder der Türkei von einem „Putsch“ und kritisiert die Anerkennung des neuen Interimspräsidenten als unzulässige Einmischung in die inneren Angelegenheiten Venezuelas.

Selektiver Umgang mit Völkerrechtslehre

Dabei hat sie unlängst ganz erstaunliche Schützenhilfe erhalten: Ein Gutachten des Wissenschaftlichen Dienstes des Deutschen Bundestags spricht von einer unzulässigen Einmischung in innere Angelegenheiten und verurteilt (offenbar schon in ängstlichem Vorgriff) ein mögliches gewaltsames Eingreifen der Vereinigten Staaten. Ein ähnliches völkerrechtliches Gutachten hatte bereits vor einem Jahr behauptet, dass das Völkerrecht ein Eingreifen anderer Staaten zum Schutz der geschundenen Zivilbevölkerung (wie die alliierten Luftschläge in Syrien vom Frühjahr 2018 in Reaktion auf den Einsatz von Giftgas) absolut verbietet.

Allerdings lassen sich in diesen schwierigen Fragen sehr wohl unterschiedliche Positionen vertreten und begründen. Heikel an den beiden Gutachten ist vor allem der unbefangen selektive Umgang mit Staatenpraxis und Völkerrechtslehre, der den aktuellen Stand der Entwicklung ignoriert. Das Ergebnis ist auch politisch verheerend, bedeutet es doch eine (gewiss ungewollte) Art Prämie auf den effektiven Machtbesitz von Gewaltherrschern, die ein völkerrechtliches Verbot von jeglicher Einmischung und erst recht von militärischer Gewalt in ihrem Treiben ohne Rücksicht auf schwere Menschenrechtsverletzungen und demokratische Legitimation schützen würde.

Gewichtsverschiebung zugunsten demokratischer Legitimität

Hinter dem Streit um die Anerkennung des neuen Interimspräsidenten von Venezuela steht eine zentrale Frage unserer internationalen Ordnung: das Verhältnis von Effektivität und Legitimität. Vor einigen Jahrzehnten dominierte im Völkerrecht noch das nackte Faktum des Machtbesitzes, die reine Effektivität der Herrschaft als Grundlage der Anerkennung. In dieser alten Ordnung konnten sich autokratische Regime behaglich einrichten, ohne um ihren Status oder eine Einmischung von außen fürchten zu müssen. Die Sehnsucht nach dieser alten Ordnung steht auch hinter der gemeinsamen Erklärung Chinas und Russlands, wenn sie das Interventionsverbot zum Eckpfeiler des Völkerrechts erheben. Selbstverständlich gilt auch im Fall der russischen Annexion der Krim oder beim hybriden Konflikt in der Ostukraine das Gebot der Nichteinmischung nur für die anderen.

Seit einiger Zeit hat sich aber eine deutliche Gewichtsverschiebung zugunsten demokratischer Legitimität und verfassungsrechtlicher Kontinuität vollzogen. In ihren vertraglichen Statuten oder in anderen Dokumenten bekennen sich die Organisation Amerikanischer Staaten, die Afrikanische Union oder die Westafrikanische Wirtschaftsgemeinschaft (Ecowas) zum Prinzip der demokratischen Legitimation und zur verfassungsrechtlichen Kontinuität als Maßstab für die Anerkennung von Regierungen. Dieses Prinzip gilt auch für die Teilnehmerstaaten der OSZE seit 1990. Selbst Venezuela und Russland haben in diesem Prozess die Nichtanerkennung einer undemokratischen und verfassungswidrigen Machtergreifung akzeptiert. Manche Verträge internationaler Organisationen sehen sogar ein kollektives Eingreifen gegen einen Staatsstreich vor.

Die Effektivität von Herrschaft

Die Militärregierung, die in Haiti den gewählten Präsidenten Aristide gestürzt hatte, räumte 1994 angesichts einer drohenden, vom UN-Sicherheitsrat autorisierten Intervention das Feld. Und schon sehr früh haben im libyschen Bürgerkrieg eine Reihe von Staaten, darunter Deutschland, statt des Diktators Gaddafi den nationalen Übergangsrat der Rebellen anerkannt. Nach den Wahlen in Gambia wiederum musste sich der gewählte Kandidat Adama Barrow im Ausland vereidigen lassen, weil sich sein Vorgänger weiter an die Macht klammerte. Auch in diesem Fall konnte aufgrund einer breiten Anerkennung des Wahlergebnisses durch ausländische Staaten die Amtseinführung Barrows trotz einer zunächst noch effektiven Herrschaftsausübung seines Amtsvorgängers durchgesetzt werden. Nach einer von Barrow erbetenen Intervention von Truppen der Ecowas in Gambia hat sich der alte Machthaber schließlich zurückgezogen. Eine solche Einladung der international anerkannten Regierung gilt als Rechtfertigung für ein militärisches Eingreifen. Der UN-Sicherheitsrat hat ein Engagement der Ecowas für den neu gewählten Präsidenten „in erster Linie mit politischen Mitteln“ gebilligt.

Allerdings bleibt Effektivität noch immer ein wichtiger objektiver Maßstab für die Anerkennung einer Regierung. Effektivität von Herrschaft gibt der internationalen Ordnung Rückbindung an die realen Machtverhältnisse und damit Stabilität. Für eine Anerkennung müssen Regierungen ein Mindestmaß an Gefolgschaft und die Aussicht auf weitgehende Kontrolle im Land aufweisen. Dass auch der bisherige Machthaber noch über Unterstützung verfügt, muss die Anerkennung des demokratisch gewählten Rivalen nicht unbedingt hindern. Die breite Unterstützung für den venezolanischen Parla­mentspräsidenten in der Bevölkerung ist, wie zahlreiche Massendemonstrationen gezeigt haben, auch ein Zeichen des Machtverfalls des alten Regimes, das nur noch bröckelnden Rückhalt im Verwaltungsapparat, in der Militärführung und in paramilitärischen Banden findet. Gerade die wachsende Anerkennung von außen stützt den neuen Präsidenten auch im Inneren. Nach der britischen Anerkennung Guaidós hat die Bank of England den Griff Maduros nach den dort lagernden venezolanischen Goldreserven blockiert. In Gambia hat die Intervention der Ecowas dem Ergebnis demokratischer Wahlen zum Durchbruch verholfen. So verbinden sich dann doch wieder Legitimität und Effektivität.

Kampf um die Grundwerte

Bei einem Regimewechsel wird das Engagement Chinas und Russlands in Venezuela für beide Länder keine Früchte mehr abwerfen. Denn das alte Regime kann die wirtschaftlichen und politischen Investitionen seiner Partner nicht mehr sichern. Die Anerkennung des neuen Interimspräsidenten und die Abkehr vom bisherigen Machthaber Venezuelas ist eine klare Ansage auch an die Großmachtpolitik, die China und Russland in Entwicklungsländern betreiben. Vor allem die Volksrepublik China kämpft seit langem um politischen Einfluss und Kontrolle über Rohstoffe allein mit wirtschaftlichen Anreizen und ohne jede Rücksicht auf die Herrschaft von Recht und Demokratie.

Diese Vorgehensweise stößt natürlich insbesondere bei korrupten und autoritären Machthabern auf großes Wohlwollen. Genau darin liegt eine große Herausforderung für die deutsche und die europäische Entwicklungspolitik bei ihrem Ringen um verantwortungsvolle Regierungsführung. Schon jetzt bringt die chinesische Expansion Teile Afrikas in wirtschaftliche Abhängigkeit. Wer um die chinesischen Investitionen in Griechenland weiß, wird sich nicht mehr über die Sonderrolle Griechenlands in der EU hinsichtlich der Menschenrechte in China (oder eben jetzt in Bezug auf Venezuela) wundern.

Vor diesem Hintergrund ist es sehr zu begrüßen, dass die westliche Staatenwelt den Kampf um bestimmte Grundwerte in der Weltordnung wieder aufgenommen hat.