Nach der Flüchtlingskrise hatte die EU angekündigt, bis 2020 eine schlagkräftige Grenz- und Küstenwache aufzubauen. Nun wird es bis 2027 dauern – mindestens. Hintergründe und Folgen eines gebrochenen Versprechens.

Die gute Nachricht kam mitten im Brexit-Chaos: Wenige Tage, bevor sich Bundeskanzlerin Angela Merkel und die anderen Staats- und Regierungschefs im März in Brüssel trafen, um den britischen Austritt doch noch in geordnete Bahnen zu lenken, erklärte die EU-Kommission die Flüchtlingskrise für beendet. Vier Jahre nach 2015 seien die Grenzen wieder sicher, die Migration unter Kontrolle. Wer anderes behaupte, verbreite Fake News.

Um ihre Erfolgsmeldung zu untermauern, legte die Presseabteilung von Kommissionschef Jean-Claude Juncker ein „Factsheet“ zu „Mythen über Migration“ vor. „Europa ist nicht mehr im Krisenmodus“, hieß es da. Es sei auch falsch, dass die EU ihre Außengrenzen nicht ausreichend schütze. „Wir unterwandern nicht den nationalen Grenzschutz, sondern wir unterstützen ihn.“ Gleich drei Kommissare durften die frohe Botschaft ausbuchstabieren. „Die Zahl der irregulären Einreisen ist jetzt geringer als vor der Krise“, freute sich Dimitri Avramopoulos, der Migrationskommissar. „Die EU hat den richtigen Weg eingeschlagen: Zusammenarbeit und starke Partnerschaften“, erklärte die Außenbeauftragte Federica Mogherini. „Europa ist nicht mehr von einer Migrationskrise betroffen, wie wir sie 2015 erlebt haben“, betonte Frans Timmermans, der Vizepräsident der Brüsseler Behörde. Es gebe nur noch einige „strukturelle Probleme“.

Die EU-Kommission hat nichts im Griff

Es klang so, als sei das Gröbste vorbei – und als müssten die Europäer nur noch ein paar Stellschrauben drehen, um die Migration endgültig in den Griff zu bekommen und den Kontrollverlust von 2015 vergessen zu machen. „Ein Europa, das schützt“, hatte Juncker als Konsequenz aus der Flüchtlingskrise versprochen. „Wir haben geliefert“, so die PR-Botschaft kurz vor der EU-Wahl im Mai.

Doch in Wahrheit hat die EU-Kommission gar nichts im Griff. Kurz nach ihrer vollmundigen Ansage mussten die Kommissare in Brüssel hilflos mit­ansehen, wie die EU-Marinemission „Sophia“ eingestellt wurde, die viele Bootsflüchtlinge vor der Küste Libyens gerettet hatte. Italien war nicht länger bereit, die Migranten aufzunehmen – die populistische Regierung in Rom hat die Häfen gesperrt. Auch Deutschland stand nicht mehr uneingeschränkt hinter der Mission, seit ein Bundeswehrschiff in die hinterste Ecke des Mittelmeers verbannt worden war. Und so kam nach monatelangem Tauziehen das Aus für den Anti-Schlepper-Einsatz, der einmal als Beweis für die Tatkraft der EU gestartet worden war – und mit einem unwürdigen Gezerre um gerettete Flüchtlinge und andere Migranten endete.

Fatal für die europäische Migrationspolitik

Kurz Danach kam der nächste Offenbarungseid: Auch der versprochene Ausbau des Grenzschutzes kommt nicht voran. Statt schon 2020, wie von der EU-Kommission vollmundig angekündigt, wird die EU-Grenzschutzbehörde Frontex erst 2027 auf 10 000 Beamte aufgestockt werden – also sieben Jahre später als ursprünglich geplant. Und selbst dieses Ziel erscheint noch ehrgeizig. Denn der Aufbau der neuen ständigen Reserve soll erst 2021 beginnen. Dabei ist nicht einmal sicher, dass die Zahl von 10 000 Beamten tatsächlich erreicht wird. Näheres wird man erst 2024 wissen, wenn die EU-Kommission einen Zwischenbericht zur Aufstockung von Frontex vorlegen will. Dann werde man die Zahl „bestätigen oder anpassen“, heißt es in der Brüsseler Behörde. Im Klartext: Sie kann auch wieder nach unten korrigiert werden. Vielleicht werden es auch nur 5000 Beamte, wer weiß das schon?

Für die europäische Migrationspolitik ist das fatal. Denn die Aufstockung der Europäischen Grenz- und Küstenwache ist nicht irgendeine Maßnahme. Sie war der Köder, mit dem Merkel und Juncker nach 2015 für eine „europäische Lösung“ warben. Erst machen wir die Außengrenzen dicht und schotten das Mittelmeer ab, dann sprechen wir über die Umverteilung von Asylbewerbern: So lautete der Deal, der die Blockade der Osteuropäer brechen sollte. Er wurde auf mehreren EU-Gipfeln ausgehandelt und bekräftigt.

Eine „himmelschreiende Heuchelei“?

Nun hat er sich als Schimäre erwiesen. Die Umverteilung ist völlig von der EU-Agenda verschwunden, auch wenn Merkel ihre Forderung nach einer „fairen Lastenteilung“ gelegentlich in Erinnerung ruft. Der europäische Grenzschutz funktioniert immer noch nicht, wie die steigenden Flüchtlingszahlen in Spanien zeigen. Und die versprochene Aufstockung von Frontex kommt kaum voran. Jetzt zeigt sich, dass die EU nicht einmal diese zentrale Lehre aus der Flüchtlingskrise umzusetzen vermag.

Dafür gibt es mehrere Gründe. Zum einen weigern sich Staaten mit EU-Außengrenzen wie Ungarn oder Italien, Frontex zusätzliche Rechte einzuräumen und mehr europäische Grenzschützer ins Land zu lassen. Sie sehen darin einen Eingriff in ihre nationale Souveränität. Am vehementesten wehrte sich Ungarns Ministerpräsident Viktor Orbán. Es komme überhaupt nicht infrage, dass Brüssel „Söldner“ in sein Land schicke, die „Migranten hereinlassen“.

Andere Politiker wie der tschechische Premierminister Andrej Babiš und sein slowakischer Amtskollege Peter Pellegrini bestritten schlicht die Notwendigkeit, ein eigenes EU-Korps aufzustellen. Und der niederländische Regierungschef Mark Rutte betonte, dass der Grenzschutz zuallererst eine nationale Aufgabe sei. Sogar Griechenland, das gerne klagt, dass es sich alleingelassen fühlt, möchte die Hoheit nicht abgeben. Wir haben zwar keine Kontrolle, aber Brüssel darf auch nicht das Kommando übernehmen – so die paradoxe Botschaft der Staats- und Regierungschefs. Am lautesten sagten ausgerechnet jene EU-Politiker Nein zu mehr Europa beim Grenzschutz, die zuvor lauthals nach einer Sicherung der Außengrenzen gerufen hatten. Eine „himmelschreiende Heuchelei“ sei das, klagt Kommissionschef Juncker.

Es mangelt an Personal

Neben dem Streit um die Souveränität gibt es aber noch einen zweiten Grund für die Zögerlichkeit beim europäischen Grenzschutz: Der Ausbau von Frontex wird teuer. In Brüssel ist von zusätzlichen Milliardenbeträgen die Rede, genaue Schätzungen fehlen bis heute. Wer die Kosten übernehmen soll, ist offen. Haushaltskommissar Günther Oettinger (CDU) hat zwar angekündigt, die Mittel für den Grenzschutz im neuen EU-Rahmenbudget 2021 bis 2027 kräftig aufzustocken. Doch die Verhandlungen über Oettingers Finanzplan haben nicht einmal richtig begonnen, mit einem Ergebnis wird erst unter deutschem EU-Vorsitz im nächsten Jahr gerechnet.

Hinzu kommt, dass sich die meisten Regierungen schlicht nicht in der Lage sehen, in kürzester Zeit Tausende zusätzliche Grenzschützer bereitzustellen. „Das Problem ist, dass wir die Beamten nicht im Supermarktregal bekommen“, erklärte Österreichs Innenminister Herbert Kickl. Er gehört der rechten FPÖ an, die in Sonntagsreden gern besonders laut nach mehr Grenzschutz ruft. Bei der österreichischen EU-Präsidentschaft im zweiten Halbjahr 2018 trat Kickl jedoch auf die Bremse.

Selbst Bundesinnenminister Horst Seehofer, der einst über die „Herrschaft des Unrechts“ schimpfte, warnte Brüssel vor einem überstürzten Vorgehen. „Es ist nicht erkennbar, durch welche (neuen) Aufgabenzuweisungen für Frontex an den Außengrenzen dieser große Personalaufwuchs begründet ist“, hieß es im Sommer 2018 in Seehofers Ministerium. Im Herbst hatte der CSU-Politiker zwar seinen Widerstand aufgegeben. Doch nun äußerte er ähnlich wie Kickl Zweifel am Zeitplan. Statt 2020 halte er 2025 für realistisch, erklärte er.

Gefahr für die Reisefreiheit im Schengenraum

Dass es nun noch später wird, dürfte auch am Gezerre um den britischen EU-Austritt liegen. Denn einige EU-Länder wie Frankreich oder Belgien sind vollauf damit beschäftigt, neue „nationale“ Zollbeamte einzustellen – wegen des Brexits und möglicher neuer Grenzkontrollen. Ihnen ist der eigene Rock näher als das europäische Hemd. Offiziell möchte dies aber niemand zugeben. Als die Verzögerung beim Frontex-Ausbau ausgerechnet am 1. April bekannt gegeben wurde, beglückwünschte die EU-Kommission die Mitgliedstaaten zu ihrer Entscheidung. Über die Gründe für die schleppende Aufrüstung verlor sie kein Wort.

Auch über die Folgen redet man ungern in Brüssel. Dabei könnten sie gravierend sein. Ohne ein eigenes Grenzschutzkorps wäre Europa einer neuen Krise wie 2015 womöglich nicht gewachsen, warnte Migrationskommissar Avramopoulos wiederholt. Doch vier Jahre später ist Frontex immer noch nicht vernünftig ausgestattet. Die Behörde mit Sitz in Warschau hat derzeit rund 700 eigene Mitarbeiter, zudem sind 1300 von den EU-Staaten entsandte Grenzschützer im Einsatz. Frontex-Chef Fabrice Leggeri fordert immer wieder mehr Personal an – vergeblich.

Die Misere beim europäischen Grenzschutz gefährdet nicht nur die Sicherheit der Außengrenzen, sondern auch die Reisefreiheit im Innern des Schengenraums. Deutschland, Österreich und andere EU-Staaten wollen ihre Kontrollen an den Binnengrenzen nämlich so lange fortsetzen, bis die Außengrenzen abgeriegelt sind. Doch das kann dauern.

Widersprüche in der CSU

Mit ihrem Junktim höhlen Seehofer, Kickl und andere Innenminister das System der Reisefreiheit im Schengenraum immer weiter aus, klagt EU-Kommissar Avramopoulos. Es gehe jetzt um die „langfristige Überlebensfähigkeit von Schengen“, warnt der Grieche. „Wenn Schengen aufhört zu existieren, wird Europa sterben.“ Doch seine Warnungen kommen zu spät. Anfang April kündigte Österreich an, die zunächst bis 12. Mai befristeten nationalen Kontrollen um ein weiteres halbes Jahr zu verlängern. Auch Frankreich und Deutschland wollen die 2015 eingeführten Grenzchecks fortsetzen. Die Maxime „Back to Schengen“, die die EU-Kommission ausgegeben hat, ist gescheitert. Und so werden Grenzschutz und Migration nun doch zum Wahlkampfthema, wenn auch anders als gedacht. Plötzlich sind es nicht Populisten und Nationalisten, die mit diffusen Ängsten vor Flüchtlingen und den von Brüssel so gefürchteten „Mythen zur Migration“ auf Wählerfang gehen. Nun ist das brisante Thema zum Lackmustest für die europäischen Eliten geworden.

Kurz nach dem angeblichen Ende der Flüchtlingskrise müssen die EU-Politiker erklären, warum sie zwar die Zahl der Neuankömmlinge deutlich gesenkt, aber immer noch nicht die strukturellen Probleme gelöst haben. Das führt sogar zu Widersprüchen innerhalb der CSU – zwischen Innenminister Seehofer und ihrem Spitzenkandidaten für die Europawahl, Manfred Weber. Seehofer wiegelt ab: „Wir sind bereit“, erklärte er auf die Frage, warum die EU den Grenzschutz nicht schneller ausbaut. Allerdings müsse der Bundestag mehr Stellen für Bundespolizisten bewilligen, die dann an die EU-Außengrenze geschickt werden sollen. Doch Weber will sich damit nicht zufriedengeben. „Wir können nicht bis 2027 warten“, schrieb er als Reaktion auf den EU-Beschluss. Wie er die Aufrüstung beschleunigen will, verriet Weber jedoch nicht. Die CSU, die sich neuerdings als Europapartei versteht, steckt bei der Migration im Dilemma.

Die Debatte dreht sich im Kreis

Auflösen lässt es sich wohl nur, wenn man die ganze Problematik neu denkt und einen Neustart versucht – so wie Frankreichs Staatschef Emmanuel Macron. Er will Grenzschutz und Asylrecht miteinander verknüpfen. Die gemeinsame Grenzpolizei müsse um eine europäische Asylbehörde ergänzt werden, schrieb Macron im März in einem Brandbrief an alle EU-Bürger. Strenge Kontrollen und europäische Solidarität seien zwei Seiten einer Medaille. Frontex-Chef Leggeri, ein Franzose, denkt in eine ähnliche Richtung.

Allerdings würde dies „mehr Europa“ bedeuten, zu der Europäischen Grenz- und Küstenwache käme auch noch eine neue Asylbehörde hinzu. Zudem müsste der Schengenraum umgekrempelt werden: „Alle, die ihm angehören wollen, müssen Bedingungen für Verantwortung (strenge Grenzkontrollen) und Solidarität (gemeinsame Asylpolitik mit einheitlichen Regeln für Anerkennung und Ablehnung) erfüllen“, so Macron in seinem Brief. Es wäre eine weitere Einschränkung der nationalen Souveränität.

Genau dagegen sträuben sich die EU-Staaten aber bereits jetzt. Die Debatte dreht sich im Kreis. Sie ist zum Sinnbild für das Kernproblem der Union geworden: Die Staaten müssten mehr Souveränität abgeben, um mehr Sicherheit zu erreichen – doch genau dazu sind sie nicht bereit. Der Streit um den europäischen Grenzschutz zeigt, dass die EU an ihre Grenzen gestoßen ist.