Italien hat Geld verschwendet? Stimmt nicht, das Problem liegt woanders. Das Land muss über einen Euro-Austritt nachdenken.

Zwischen Italienern und anderen Europäern gibt es einige Missverständnisse, was Staatshaushalte angeht. Auch wenn der jüngste Streit mit der EU-Kommission einen Kompromiss gefunden hat, ist man von einem gegenseitigen tiefen Verständnis weit entfernt. Selbst EU-Kommissar Valdis Dombrovskis nennt den Kompromiss „nicht ideal“, und sein Kollege Günther Oettinger beschwert sich über eine laxe Haushaltsdisziplin in Italien. Das Missverständnis reicht tief. Vor kurzem hat der deutsche Ökonom Hans-Werner Sinn eine Ansicht formuliert, die wohl viele Deutsche haben: „Die Geschichte Italiens im Euro ist eine Geschichte der öffentlichen Kredite und Bürgschaften, der Gemeinschaftsgarantien und Finanzhilfen, mit deren Hilfe das Land über Wasser gehalten wurde.“ Wie kommt es zu solchen Ansichten?

Italien ist Nettozahler zum EU-Haushalt und hat stets seine Beiträge zu den diversen Rettungsfonds geleistet, ohne diese bis heute jemals selbst in Anspruch genommen zu haben. Stattdessen haben es die Rettungsmaßnahmen der europäischen Politik ermöglicht, den Banken und Investoren aus Frankreich und Deutschland zu helfen. Betrachten wir zum Beispiel den ersten Rettungsschirm für Griechenland, der eine Auszahlung von 21,1 Milliarden Euro durch den IWF und von 52,9 Milliarden Euro durch bilaterale Kredite von 14 Ländern der Eurozone vorsah. Deutschland steuerte fünfzehn Milliarden, Frankreich elf und Italien zehn Milliarden Euro dazu bei. Doch während das französische Bankensystem im März 2010 rund 67 Milliarden Euro Risiko gegenüber dem griechischen System hatte und das deutsche Bankensystem rund 44 Milliarden Euro, war Italiens Risiko viel kleiner: 7 Milliarden Euro. Es sieht daher so aus, als hätte eher Italien die Bankensysteme anderer Länder über Wasser gehalten.

Wenn Sinn von „öffentlichen Krediten und Bürgschaften“ spricht, denkt er wahrscheinlich an die Target2-Salden im Zahlungssystem der Notenbanken, die er selbst als Erster thematisiert hat. Sinn kritisiert, dass Italien auf diesem Weg implizit Kredit aus Deutschland bekäme. Bis Juni 2011 allerdings – als Italien noch nicht in die Euro-Krise hineingezogen worden war – war der Target2-Saldo Italiens positiv; danach ging er dramatisch zurück und betrug im Juli 2012 minus 280 Milliarden Euro. Zwar erholte sich der Saldo ein wenig, nachdem EZB-Präsident Mario Draghi angekündigt hatte, den Euro zu retten („whatever it takes“). Mit den Anleihekäufen der EZB stürzte Italiens Target-Saldo jedoch abermals ab und betrug zuletzt minus 490 Milliarden Euro.

Warum hat Italien so hohe Schulden?

Bekanntlich hält Hans-Werner Sinn das Target2-System für ein verstecktes Rettungspaket auf Kosten Deutschlands. Er würde es begrüßen, wenn Ländern, die Schwierigkeiten dabei haben, ausländisches Kapital anzuziehen, drastische Sparmaßnahmen und Strukturreformen aufgezwungen würden. Die EZB tadelt er dafür, dass sie die internationalen Finanzmärkte davon abhält, Regierungen mit mangelnder Ausgabendisziplin durch hohe Zinssätze zu bestrafen. Zu Recht stellt Sinn fest, dass die Folgen der Euro-Krise für die Peripherieländer ohne das Target2-System noch viel schlimmer gewesen wären – allerdings auch von kürzerer Dauer.

Am allerliebsten wäre es Sinn wohl, der Euro würde sich wie ein System fester Wechselkurse verhalten, in dem Länder – sollten ihnen die Devisenreserven ausgehen – drakonische Maßnahmen ergreifen müssen. So ein Euro wäre aber schon längst tot. Feste Wechselkurse sind fragile Abmachungen. Wenn ein Land plötzlich in Finanzierungsnot gerät, so werden die festen Wechselkurse wieder aufgegeben, weil die Regierungen dem Druck nicht standhalten können und zur Abwertung gezwungen sind. Dies hat etwa die EWS-Krise von 1992 gezeigt. Wenn das Ziel aber ein Zusammenbruch des Euros ist, dann gibt es weniger harsche Mittel, um dieses zu erreichen.

Warum hat Italien überhaupt so hohe Schulden? Viele Deutsche sehen die Hauptursache in einer Verschwendungssucht der italienischen Regierung in den Jahren vor der Krise, als die Zinsen des Landes drastisch fielen (ebenso wie die vieler anderer Länder innerhalb und außerhalb der Eurozone): „Hätte Italien die eingesparten Zinsen verwendet, um seine Schulden zu tilgen“, schreibt Sinn, „läge die Schuldenquote heute deutlich unter 60 Prozent.“ EU-Kommissar Günther Oettinger sagt über Frankreich und Italien: „Beide Länder haben die historisch niedrigen Zinsen nicht genutzt, um Schulden real abzubauen.“

Eine fiskalische Disziplinlosigkeit Italiens lässt sich in den Daten allerdings kaum ausmachen. Das Land wies in jedem Jahr zwischen 1992 und 2008 einen Primärüberschuss aus, das heißt: Die laufenden Staatsausgaben blieben unter den Einnahmen – nur wegen der Schuldzinsen geriet der Staat ins Defizit. Die laufenden Ausgaben gingen von 53 Prozent der Wirtschaftsleistung im Jahr 1993 auf 45 Prozent im Jahr 2007 zurück. Zwar hat sich Italiens finanzpolitischer Kurs in den Nullerjahren im Übergang von den Mitte-links- zu den Mitte-rechts-Regierungen gelockert, doch es blieb ein Primärüberschuss.

Über die Tragfähigkeit der Staatsverschuldung entscheidet in erster Linie die Differenz zwischen dem Nominalzins, der für die Schulden zu entrichten ist, und der nominalen Wachstumsrate des BIP. In der Zeit vor der Krise (außer im Jahr 2000) waren die Zinsen stets höher als das Wirtschaftswachstum. Deshalb stieg die italienische Staatsverschuldung trotz Zinsrückgängen tendenziell an. Hätte Italiens Regierung noch härter gespart, wäre die Wachstumsrate wahrscheinlich noch geringer ausgefallen. Die Hauptursache für das Problem der Staatsverschuldung Italiens ist jedenfalls nicht fiskalische Verschwendung, sondern ein niedriges Wachstum.

Was kann man jetzt tun?

Die Mitgliedschaft im Euro bedeutet für Italien einen massiven Verlust an Wettbewerbsfähigkeit gegenüber Deutschland. Die Ursachen dafür sind aber nicht etwa ungezügelte Ausgaben des Staates, militante Gewerkschaften oder ein Reformmangel auf dem Arbeitsmarkt. Wichtiger sind äußere Faktoren: Löhne (und Preise) in Deutschland wuchsen um weniger als die „goldene Regel“ des nationalen Produktivitätswachstums plus das Inflationsziel der EZB. Dadurch hat Deutschland alle anderen Länder unterboten.

In Italien stiegen nicht etwa die Löhne so schnell, sondern die Arbeitsproduktivität stagnierte. Das ist in meinen Augen der Verbindung zweier Phänomene geschuldet: Erstens wuchs die Gesamtnachfrage in Italien nicht genug. Bei höherer Nachfrage lassen sich Skaleneffekte realisieren, was die Produktivität erhöht. Zweitens wurde der italienische Arbeitsmarkt liberalisiert, und das hatte unerwünschte Folgen. Anders als allgemein angenommen wird, gab es in Italien viele Reformen. Mit meinem Kollegen Klaus Armingeon habe ich festgestellt, dass Italiens Reformprofil in einer Auswahl von 14 europäischen Ländern sogar als dasjenige heraussticht, das einem genuinen Liberalisierungsprofil am nächsten kommt.

Dennoch haben die Reformen nicht zu höherem Wachstum geführt. Tatsächlich legt ein guter Teil der wissenschaftlichen Forschung den Befund nahe, dass die Arbeitsmarktliberalisierungen sogar zur Produktivitätskrise beigetragen haben könnten. Gibt es kein Wachstum, aber dennoch einen politischen Auftrag zur Steigerung der Beschäftigung, dann ist die unter solchen Umständen geschaffene Beschäftigung zwangsläufig von geringer Produktivität.

Was kann man jetzt tun? Wer in Deutschland eine Transferunion ablehnt, der hat recht: Transfers werden die bestehenden Ungleichgewichte bestenfalls nachträglich mildern, aber nicht beheben können. Vor allem würden sie Italien und andere Peripherieländer in ein überdimensionales Mezzogiorno verwandeln, abhängig vom Wohlwollen und der Solidarität anderer.

Der Charme der Nach-Inflationierung

Die Italiener könnten sich mit Lohn- und Preiserhöhungen zurückhalten, also eine „innere Abwertung“ vollziehen, um wettbewerbsfähiger zu werden. Diese Strategie der inneren Abwertung wäre jedoch politisch selbstmörderisch. Vor allem aber wäre sie in Italien unwirksam, weil die dringendste Notwendigkeit für das Land darin besteht, die Gesamtnachfrage wiederzubeleben, und nicht darin, die Angebotsseite zu flexibilisieren. Eine Anpassung von Löhnen und Preisen hat in Italien noch nicht einmal begonnen, anders als in Spanien oder Griechenland – was bedeutet, dass den Italienern das volle Austeritätsprogramm bisher erspart geblieben ist. Allein der Vorgeschmack darauf reicht allerdings aus, um Groll gegen den Mainstream der politischen Eliten anzufachen, wie die letzten Wahlergebnisse und die aktuellen Umfragen zeigen.

Meiner Ansicht nach verwerfen die Deutschen allzu rasch die Option einer „inneren Aufwertung“ in Deutschland. Hans-Werner Sinn beispielsweise nennt das „Nach-Inflationierung“ und fürchtet, dass die deutschen Sparer gegen die Aussicht auf eine höhere Inflation „auf die Barrikaden gehen“. Aber: Wenn die Inflationsraten steigen, steigen wahrscheinlich auch die Zinsen. Es ist ganz und gar nicht ausgemacht, dass die deutschen Realzinsen niedriger wären als derzeit. Die deutsche Wirtschaft und Gesellschaft würden darüber hinaus möglicherweise langfristig profitieren, wenn der gegenwärtig bestehende riesige Leistungsbilanzüberschuss zur Sanierung der Infrastruktur eingesetzt würde, für Bildung und für die Verbesserung der Lebensumstände der Armen und der Niedriglohnbeschäftigten. Die Politik der Nach-Inflationierung jedenfalls wäre eine Politik, die zusätzliches Geld verteilt. Das erscheint viel leichter umsetzbar als eine Politik der inneren Abwertung – der Zuweisung von Schuld und Opfern – oder auch eine europäische Lösung, die eine große Zahl politischer Vetopunkte überwinden müsste.

In den letzten Stadien der Griechenland-Krise kam ein weiterer Vorschlag ins Gespräch: der ausgehandelte Rückzug aus der Eurozone. Diese Option wurde damals von Wolfgang Schäuble ins Spiel gebracht, wurde allerdings, so Giannis Varoufakis, von Angela Merkel aufgrund des Drucks seitens der Obama-Regierung verworfen. Die Idee sollte man allerdings nicht unterschätzen. Ein ausgehandelter Rückzug aus der Eurozone würde es Italien ermöglichen, Freiheiten in der makroökonomischen Steuerung zurückzuerhalten und mindestens ein Element der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage zu stimulieren: die Exporte. Dem einseitigen Herausbrechen Italiens aus der Eurozone wäre ein gemeinsam geplanter und verantworteter Euro-Exit klar vorzuziehen. Das würde die entstehenden Spannungen minimieren und verhindern, dass ein Euro-Austritt Italiens die EU in Gänze schädigt.