Interne Dokumente zeigen deutlich: Die Regierung hatte im Herbst 2015 die Kontrolle über das Ausmaß der irregulären Einreisen über die deutsche Grenze verloren. Neue Recherchen zeigen, wie chaotisch die Situation tatsächlich war – und dass damals selbst die Kanzlerin intern Zweifel anmeldete.

Angela Merkel hat angekündigt nicht zu kommen. Wenn die CDU am Wochenende die Flüchtlingskrise aufarbeiten und in der Migrationspolitik Weichen für die Zukunft stellen will, dann wird sie das wohl ohne die Bundeskanzlerin machen, ohne die zentrale politische Figur.

Es muss auch so gehen. Die neue CDU-Vorsitzende Annegret Kramp-Karrenbauer will verhindern, dass die Flüchtlingskrise bei der Union eine ähnliche Narbe hinterlässt wie die nie endende Diskussion über Hartz IV bei den Sozialdemokraten.

Doch was ist 2015 eigentlich passiert? Bei der Debatte über den Beginn der Flüchtlingskrise steht oftmals ein Vorwurf im Raum: Kontrollverlust. Damals Beteiligte stemmen sich gegen eine solche Deutung.

Unterlagen zeigen aber deutlich, dass die Regierung im Herbst 2015 nicht nur die Kontrolle über das Ausmaß der irregulären Einreisen über die deutsche Grenze verloren hatte. Die Verantwortlichen in Politik und Sicherheitsbehörden hatten auch keinen Überblick darüber, wer überhaupt ins Land kam.

September 2015: Einführung von Grenzkontrollen

Außenminister Frank-Walter Steinmeier rechnet für das kommende Wochenende mit 40.000 neuen Flüchtlingen. Die Innenminister der Länder bezweifeln, dass sie noch mehr Migranten unterbringen und versorgen können.

CSU-Chef Horst Seehofer erklärt in jenen Tagen: „Ich sehe keine Möglichkeit, den Stöpsel wieder auf die Flasche zu kriegen.“ Am Donnerstag und Freitag schalten sie sich in mehreren Telefonkonferenzen zusammen. Fast alle Länder berichten Innenminister Thomas de Maizière (CDU): Wir haben keine Plätze mehr.

An diesem Wochenende ringt die Bundesregierung mit sich. Es herrscht Einigkeit, dass wieder Grenzkontrollen eingeführt werden. Die entscheidende Frage lautet aber, ob Flüchtlinge in großer Zahl an der Grenze nach Österreich zurückgewiesen werden sollen.

Die Regierung kommt zu dem Schluss, dass weiter jeder einreisen darf, der Asyl beantragen will. Hintergrund für dieses Vorgehen ist auch, dass die Regierung sich unsicher ist, ob eine solche Grenzschließung personell und operativ überhaupt zu leisten ist.

Die Regierung hofft, dass bereits die Einführung der Kontrollen abschreckend wirkt. Tatsächlich steigen die Zahlen schnell wieder an.

September: Bahn beschwert sich: „Chaotische Zustände“

Der Chef der Sicherheit bei der Deutschen Bahn, Gerd Neubeck, richtet sich mit einem Hilferuf an die Regierung. Viele Migranten kommen mit dem Zug. Es sind zu viele. Die Bundespolizei kommt mit den Kontrollen nicht hinterher.

„Vergangene Nacht kam es auf der Grenzstrecke auf ÖBB (Österreichische Bundesbahnen)-Gebiet zu chaotischen Zuständen“, schreibt Neubeck in einer internen Mail. Die Kontrollen an der Grenze führten zu Verspätungen von bis zu 548 Minuten je Zug.

In einem internen Schreiben wird ein Abteilungsleiter auf das Gespräch mit dem Chef der Bahn-Sicherheit vorbereitet

Neubeck berichtet von „weitreichenden betrieblichen Folgen“ und möglichen Beeinträchtigungen aller Reisenden. Züge blieben auf freier Strecke lange stehen. „Die Flüchtlinge stiegen somit nach einer Weile auf freier Strecke aus und sorgten so für diverse Sperrungen.“ Neubeck bittet um „Ergreifung aller möglichen Maßnahmen, um die Kontrollzeiten an der Grenze zu verkürzen und die Fahrt zum bestellten Zielort zu gewährleisten“.

September: Gräben innerhalb der Bundesregierung

Innerhalb der Bundesregierung gibt es im Herbst 2015 tiefe Gräben. Vor allem im Innenministerium und in den Sicherheitsbehörden befürwortet mancher eine Grenzschließung. Die Kontrollen halten sie für notwendig, damit im Notfall bereits die Infrastruktur steht, um auch Zurückweisungen vorzunehmen.

Vertreter anderer Häuser sehen die Kontrollen dagegen kritisch – im Schengen-Raum sind solche Maßnahmen an den Grenzen eigentlich nicht vorgesehen. Der Konflikt wird deutlich, als verschiedene andere Länder bei Deutschland nachfragen, wie es denn weitergehe.

Das Auswärtige Amt möchte seinen Botschaftern unter anderem folgende Sprachregelung mit auf den Weg geben: „Die Grenzkontrollen sollen so schnell wie möglich wieder aufgehoben werden.“ Das scheitert am Veto des Innenministeriums.

Das Haus von de Maizière will vielmehr Härte zeigen. Ein Abteilungsleiter macht das in einer handschriftlichen Notiz in einer Leitungsvorlage für den Minister deutlich: Laut Rechtslage wären „Grenzkontrollen bis zu zwei Jahren (!) möglich“.

Ähnlich offen für weitere Entwicklungen zeigt sich das Innenministerium in einem Hintergrundpapier mit Sprechpunkten zu den Grenzkontrollen: „Vorgeschlagen wird, keine Aussagen zur Dauer der Binnengrenzkontrollen zu treffen, um Flexibilität zu wahren.“ Deutlich ist hingegen die Bewertung der aktuellen Situation: „Ein weiterer unkontrollierter Zulauf würde zur Gefährdung der öffentlichen Ordnung und der inneren Sicherheit führen.“

September: „Ungesteuerter und unkontrollierter Zustrom“

Die EU-Kommission fordert von der Regierung immer wieder genaue Informationen, warum die Kontrollen an der Grenze zu Österreich tatsächlich erforderlich sind. Das Innenministerium beschreibt den Sachverhalt deutlich: „Bekannte Situation ist unverändert; der Zustrom von Drittstaatsangehörigen über AUT (Österreich) nach DEU (Deutschland) weiterhin immens und nahezu ungebrochen.“

Im Brief an die Kommission schreibt de Maizière: „Die Bundesrepublik Deutschland ist – als Zielstaat – wie kein anderer Mitgliedsstaat der Europäischen Union von einem beispiellosen, ungesteuerten und unkontrollierten Zustrom von pass- und visumpflichtigen Drittstaatsangehörigen, die Asyl im Bundesgebiet suchen, betroffen.“

In einem Brief an die EU-Kommission sprach der damalige Innenminister de Maizière ursprünglich von einer “enormen Herausforderung”. Die Passage wird vorm Abschicken gestrichen

Im Entwurfsstadium streicht der zuständige Abteilungsleiter folgende Sätze, die der Beschreibung Schärfe nehmen würden: „Diese enorme Herausforderung für den Bund und insbesondere für die Bundesländer nehmen wir an, indem wir alles versuchen, um diese Menschen angemessen zu empfangen. Tausende von Freiwilligen engagieren sich und haben eine Willkommenskultur geprägt, die ihresgleichen sucht.“

In einem weiteren Schreiben an die EU-Kommission ist die Rede von täglich 5000 bis 10.000 Einreisenden. Die Lage wird dramatisch beschrieben: „Mittlerweile müssen wir uns vergegenwärtigen, dass dieser immense ungebremste Zustrom über die Schengen-Außengrenze und in der Folge die chaotischen und sich jeder Steuerung entziehenden illegalen Migrationsströme in und durch andere Schengen-Staaten auch potenzielle Gefahren mit sich bringen, denen begegnet werden muss.“

Eingereiste Asylsuchende im September: 163.000

Oktober: Merkel: „historische Bewährungsprobe“

In der ARD-Talksendung „Anne Will“ verteidigt Angela Merkel ihre Flüchtlingspolitik. Sie spricht davon, dass sie die Krise nicht an der deutschen, sondern an der EU-Außengrenze lösen wolle. Eine Politik der offenen Grenzen sei jedenfalls nicht ihr Plan. Man stehe vor einer „historischen Bewährungsprobe“, die man bestehen wolle.

Auf die Nachfrage, ob sie eine genaue Zahl von Ankommenden kenne, weicht Merkel aus: „Es sind viele, sehr, sehr viele Menschen“, sagt sie.

„Die ganz genauen Zahlen sind zum Teil im Augenblick sehr unterschiedlich. Es sei im Augenblick nicht richtig möglich, verlässlich Zahlen zu benutzen. Das sei aber auch egal. „Es sind sehr, sehr viele, und es bedarf einer Ordnung. Das ist keine Frage.“

Am 8. Oktober wird der damalige Kanzleramtschef Peter Altmaier Flüchtlingskoordinator der Bundesregierung. Er erklärte: „Kein Staat in Europa kann sich abschotten.“ De Maizière hatte gesagt, dass es eine Obergrenze für die Aufnahme von Flüchtlingen gebe. „Eine solche Obergrenze ist nicht seriös zu ermitteln“, findet hingegen Altmaier.

Oktober: Seehofer droht

CSU-Chef Seehofer droht mit einer Verfassungsklage gegen die offenen Grenzen. Er sagt: Die Belastungsgrenze sei erreicht. Die Regierung solle ein „Signal setzen“, dass sie eine „sofortige Begrenzung der Zuwanderung“ anstrebe.

Angela Merkel, Sigmar Gabriel (2. r.) und Horst Seehofer (l.) bei einem Krisentreffen zur Flüchtlingskrise im September 2015

Oktober: Keine Aussicht auf Besserung

Die EU-Kommission fordert vom Bundesinnenministerium „detaillierte Informationen zur konkreten Durchführung der Kontrollen an den Binnengrenzen und ihren Auswirkungen“. Das Innenministerium erklärt, „dass sich die Lage nicht verbessert habe“. Kontrollen von Frontex an der EU-Außengrenze in Griechenland zeigen in diesen Wochen, dass viele Migranten, die sich als Syrer ausgeben, tatsächlich aus einem anderen Land kommen.

Oktober: Die Zweifel der Kanzlerin

An jenem Dienstag kracht es erstmals so richtig in der Fraktionssitzung am Nachmittag: Mehrere Unionsabgeordnete fordern das Schließen der Grenze. Merkel lehnt ab – verweist auf ihre Gespräche wenige Tage später in der Türkei: Dort will sie den Flüchtlingsstrom stoppen.

Interne Dokumente zeigen nun erstmals, wie kritisch Merkel die Situation damals tatsächlich sah: Am Morgen des 13. Oktober war die „Arbeitsgruppe Innen“ der Fraktion bei Merkel im Kanzleramt zu Besuch – unter ihnen viele Befürworter für härtere Maßnahmen an der Grenze.

Nur wenige Minuten nach dem Treffen, um 10.25 Uhr, schreibt der stellvertretende Leiter des Koordinierungsstabs Flüchtlingspolitik des Kanzleramts eine E-Mail ans Innenministerium: „die BK’n (Bundeskanzlerin) hat zum Vorwurf, die BReg (Bundesregierung) habe die Kontrolle über die Flüchtlingslage vollends verloren, die Frage gestellt, ob durch die Grenzkontrollen sich nicht wenigstens unsere Erkenntnisse über die Zusammensetzung der Flüchtlinge (Geschlecht, Alter, Minderjährige, Herkunft usw.) verbessert haben.“

Die Bundeskanzlerin hatte Zweifel an den Grenzkontrollen, wie diese E-Mail ans Innenministerium zeigt

Innerhalb der nächsten 90 Minuten benötige man daher einen Überblick „dazu bzw. zu den sonstigen Vorteilen der Grenzkontrollen oder anderen Gründen, weshalb wir den Überblick haben“.

Die Zweifel kommen also von ganz oben – und im Innenministerium werden nun Antwortentwürfe mit Betreffzeile „+++ Eilt +++“ abgestimmt. Der Entwurf zeigt deutlich, dass Vorteile der Grenzkontrollen alles andere als klar benannt werden können. Stattdessen behelfen sich die Beamten mit Allgemeinplätzen: Die Kontrollen seien wichtig zur „Ermöglichung eines geordneten Verfahrens … im Rahmen des rechtlich und tatsächlich Möglichen“, heißt es dort etwa hervorgehoben.

Es liegt sowohl eine Entwurfsfassung vor als auch die tatsächliche, deutlich abgeschwächte Antwort, die das Innenministerium schließlich ans Kanzleramt schickte. Insgesamt listet das Innenministerium mit Spiegelstrichen acht Vorteile der Grenzkontrollen auf. Im Entwurf steht hinter einem Spiegelstrich das Wort „Registrierung“, in der finalen Version wurde es um „sofern möglich“ ergänzt. Aus dem Punkt „verbessertes Lagebild“ wird „verbessertes Lagebewusstsein“.

Oktober: Auftritt bei Erdogan

Beim Besuch in der Türkei versucht Merkel, den Zustrom dauerhaft außerhalb des Schengen-Raums durch ein Abkommen mit der Türkei zu stoppen.

Oktober: Österreich winkt durch

Während laut den Unterlagen zunächst oftmals die Zusammenarbeit mit Österreich gelobt wird, schaut man mittlerweile sehr kritisch nach Wien. Man wirft dem Nachbarn vor, dass er gegen europäische Regeln verstößt und Migranten nur noch nach Deutschland weiterleitet: „Soweit bekannt, werden im Laufe des Abends von AUT (Österreich) insges. 6000–7500 Personen an die grüne Grenze bei Passau gebracht“, wird die aktuelle Situation intern beschrieben.

In einem Vorbereitungszettel für ein Gespräch des Innenministers mit seiner österreichischen Amtskollegin steht unter anderem: „AUT (Österreich) verbringt seit mehreren Tagen unangekündigt, vorrangig in den späten Nachmittagsstunden Migranten mit Bussen an Örtlichkeiten im Grenzraum, in denen schwache oder keine Kräfte der Bundespolizei eingesetzt werden.“

Ein internes Schreiben schildert den Zustand an der deutsch-österreichischen Grenze

Auf Arbeitsebene einigen sich österreichische und deutsche Beamte daher auf eine pragmatische Lösung: Die Österreicher sollen wenigstens mit den Deutschen absprechen, wann und wohin sie die Migranten bringen. Dadurch solle ein „Überlaufen“ der Kontrollstellen verhindert werden.

Gestrichen sind im Vorbereitungszettel sieben Forderungen an Österreich: darunter auch der Vorschlag, de Maizière solle der österreichischen Innenministerin klarmachen, dass Österreich aufhören müsste, Migranten aufzufordern, ihre Flüchtlingsunterkünfte zu verlassen. Gestrichen wird auch die Forderung, ein „generelle Durchleiten“ nach Deutschland müsse beendet werden.

Eingereiste Asylsuchende im Oktober: 181.000

Sieben Forderungen, die ursprünglich an Österreich gestellt werden sollten, wurden in einem Vorbereitungspapier wieder gestrichen

November: Der letzte Versuch

Im Innenministerium trifft sich eine Gruppe hochrangiger Beamter und Politiker, um de Maizière doch noch von einer Grenzschließung zu überzeugen. Davon berichten mehrere Teilnehmer.

In den Wochen zuvor haben Beamte im Innen- und im Justizministerium die rechtliche Hürde aus dem Weg geräumt, die zuvor dagegen sprach, Asylsuchende an der Grenze abzuweisen. Es handele sich dabei vorerst um eine politische Entscheidung, wie Recherchen im vergangenen Jahr zeigten.

De Maizière könnte die Grenzschließung als Innenminister anordnen – er müsste die Kanzlerin nicht fragen. Er bleibt aber loyal. Die Grenze bleibt offen. Im November kommen schließlich so viele Asylsuchende wie nie zuvor nach Deutschland.

Eingereiste Asylsuchende im November: 206.000

Problematisch sind die offenen Grenzen in diesen Monaten vor allen Dingen, weil massenweise Asylsuchende ins Land einreisen, deren Identität zuvor niemand geprüft hat. Bis Anfang 2016, so eine Schätzung, sollen es zeitweise 700.000 Menschen gewesen sein.

Ab Dezember 2015 geht die Zahl der irregulären Einreisen zurück. Von Schweden bis nach Mazedonien – bis auf die Bundesrepublik installieren fast alle Staaten entlang der Balkanroute ein strenges Grenzregime. Im März gelingt es der Kanzlerin schließlich, ihr Abkommen mit der Türkei zu beschließen.

Viele Gesetze wurden seither verändert, viele Arbeitsschritte umgestellt, der Informationsaustausch zwischen den Behörden verbessert. Seitdem kommen pro Monat 10.000 bis 15.000 Asylsuchende. Das sind deutlich weniger – aber mehr als vor der Krise.

Die Identitätsfeststellung ist laut Sicherheitskreisen übrigens weiterhin die größte Herausforderung. Mehr als die Hälfte der Asylsuchenden legen beim Verfahren keinen Pass vor.