In Sachen Schule darf sich der Bund eigentlich nicht einmischen. Doch nun tut er es doch – die Digitalisierung der Schulen lässt zu lange auf sich warten.

In dieser Woche hat der Bundestag das Grundgesetz geändert. Das passiert selten. Im nächsten Frühjahr gibt es das Grundgesetz seit siebzig Jahren, der Respekt davor ist groß. Schon deshalb wird es nicht eben mal so geändert. Ohnehin braucht man dafür eine Zweidrittelmehrheit im Bundestag, aber auch im Bundesrat. Die große Koalition ist von so einer Mehrheit weit entfernt. Für die aktuelle Grundgesetzänderung benötigte sie deshalb die Hilfe von FDP und Grünen.

Genaugenommen ging es sogar um mehrere Änderungen. Sie sollen den Weg bahnen, damit der Bund zusammen mit den Ländern den Gemeinden helfen kann. Bei den Schulen, im Wohnungsbau und beim Nahverkehr. Es geht um viele Milliarden, die der Bund dafür ausgeben will. Seit dem Ende der Sommerpause wurde darüber verhandelt, in der Koalition selbst, aber auch zwischen Koalition und Opposition. Dabei ging es immer um einen Knackpunkt: die Schulen. Für sie hat sich der Bund den Digitalpakt ausgedacht, ein Programm, um ihnen den Weg in das digitale Zeitalter zu öffnen. Mit Laptops, Tablets und Schul-Clouds.

Bildungspolitik ist aber Ländersache. Der Bund kann da nicht einfach eingreifen. Früher konnte er das, sogar ziemlich freihändig. So hatte die rot-grüne Bundesregierung unter Kanzler Schröder seinerzeit mit vier Milliarden Euro den Ausbau der Ganztagsschulen in Deutschland voranzutreiben versucht. Ganztagsschulen waren noch heftig umstritten, galten als linke Projekte. Die Union sah das Programm kritisch. Die Ministerpräsidenten der Union wollten damals, wie sie sagten, nicht an „goldenen Zügeln“ in eine bestimmte bildungspolitische Richtung geführt werden.

Dieser Streit war einer der Auslöser für eine erste Föderalismusreform. Nach einem halben Jahrhundert Bundesrepublik sollten die Beziehungen zwischen Bund, Ländern und Gemeinden wie ein in die Jahre gekommenes Haus renoviert werden. Doppelzuständigkeiten oder unklare Zuständigkeiten sollten verschwinden. Eine klare Aufgabenverteilung sollte her. Für den Bund übernahm Franz Müntefering von der SPD die Verhandlungen, für die Länder Edmund Stoiber, damals bayerischer Ministerpräsident. Das war eine historische Aufgabe. Es ging hoch her und manchmal lautstark zu, und jahrelang dauerten die Verhandlungen. Dann einigten sich Bund und Länder. Eine der wichtigsten Entscheidungen bei dieser Reform war: Bildung sollte fortan ausschließlich Sache der Länder sein und der Bund nicht mehr reinfunken dürfen.

Zweckentfremdete Verwendung der Fördergelder

So etwas wie das schrödersche Ganztagsprogramm sollte es nicht mehr geben. Das Grundgesetz wurde entsprechend geändert. Die Gegner dieser Entscheidung sprachen seitdem davon, dass es jetzt ein Kooperationsverbot zwischen dem Bund und den Ländern in der Bildung gebe. Und wollten es bei erster Gelegenheit wieder abschaffen. Im vergangenen Jahr gab es einen Schritt in diese Richtung. Ein Hintertürchen wurde geöffnet, wieder über eine Grundgesetzänderung. Durch die wurde es dem Bund schon mal erlaubt, „finanzschwachen“ Gemeinden bei der Ausrüstung von Schulen zu helfen, und sei es bei der Renovierung der Schultoilette.

Noch in der zurückliegenden Legislaturperiode hatte es dann die damalige Bundesbildungsministerin Johanna Wanka zur nationalen Aufgabe erklärt, die Schulen ins digitale Zeitalter zu führen. Der Bund müsse helfen, schon wegen der hohen Kosten. Daraus wurde der Digitalpakt, fünf Milliarden Euro teuer. Jedes Bundesland für sich wäre wohl überfordert, den entsprechenden Anteil selbst aufzubringen, erst recht die ärmeren. Denn die Schulen sollen einen vergleichbaren Standard erhalten, die in Schwerin genau wie in Berlin oder Bayreuth. Und der Bund wollte sich auch die Möglichkeit verschaffen, das dann zu prüfen.

Dagegen stand die Bildungshoheit der Länder. Als Union und SPD ihren Koalitionsvertrag aushandelten, schrieben sie hinein: Wir brauchen für den Digitalpakt eine weitere Grundgesetzänderung, damit das Geld auch wirklich bei den Schulen ankommt. Die SPD war mit ganzem Herzen dafür, die Genossen zweifeln ohnehin am Bildungsföderalismus und gehören zu denen, die gern vom Kooperationsverbot sprechen. Bei der Union sitzen die Föderalisten, die Skeptiker. Als es konkret wurde, drückte die SPD folglich aufs Gaspedal, die Union hingegen auf die Bremse. Die Union fürchtete nicht nur einen Angriff auf die Bildungshoheit der Länder, sie war auch pessimistisch, wie die Länder mit dem Geldsegen umgehen würden. Eckhardt Rehberg, der einflussreiche Haushälter der Unionsfraktion, schimpft gern laut über die Länder wegen der „nicht zweckentsprechenden Verwendung“ von Geldern des Bundes. Beim Wohnungsbau etwa habe man das ja schon gesehen. Oder als der Bund die Länder von den Bafög-Kosten befreite, jedes Jahr eine Milliarde Euro immerhin.

Das so gesparte Geld sollte für die Hochschulen ausgegeben werden. Nicht alle Länder haben das gemacht, sondern Haushaltslöcher gestopft. So muss es nicht verwundern, dass in den Reihen der Union mancher Kritiker der Grundgesetzänderung sitzt. Neben Rehberg auch Ralph Brinkhaus, noch bevor er Fraktionsvorsitzender wurde. Oder der bildungspolitische Sprecher der Fraktion, Albert Rupprecht, ein CSU-Abgeordneter, der das Kooperationsverbot einen „genialen linken Kampfbegriff“ nennt und darauf verweist, dass es Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern auch in der Bildung immer wieder gegeben habe. Schon wegen des im Grundgesetz erteilten Auftrags, gleichwertige Lebensverhältnisse herzustellen. Das gehe ohne Hilfe des Bundes gar nicht. Und so sei es eben auch beim Digitalpakt. Der sei eine große Hilfe für die Länder und keine Einmischung in deren Bildungshoheit.

Kretschmann stellt sich quer

Endlich einigten sich SPD und Union, auch die Kritiker aus der Union waren jetzt dabei. Wo im Grundgesetz bislang nur von „finanzschwachen Gemeinden“ die Rede war, denen der Bund helfen dürfe, sollte jetzt stehen: alle Gemeinden und Länder. Als das geklärt war, fehlte freilich noch immer die Zweidrittelmehrheit, brauchte es die Stimmen von FDP und Grünen. Hier nun bekam die Geschichte noch eine ganz besondere Wendung. FDP und Grüne waren ja eigentlich aufeinander sauer, weil es mit Jamaika nicht geklappt hatte und der eine dem anderen die Schuld dafür gab. Jetzt aber verbündeten sie sich in der Opposition.

Die Fraktionsvorsitzenden Katrin Göring-Eckardt und Anton Hofreiter sowie Christian Lindner schrieben einen Brief an die Kanzlerin: Ja, wir machen mit bei einer Grundgesetzänderung, aber wir wollen mehr, als die Koalition erreichen will. Sie nannten es „Investitionen in die Köpfe“ und meinten: Das Geld des Bundes solle nicht nur für eine Sachausstattung der Schulen verwendet werden können, sondern auch für Personalkosten, etwa für Lehrer, die sich um das Thema Digitalisierung besonders kümmern. Am Freitag vor einer Woche gab es nach sechs langen Verhandlungsrunden endlich eine Einigung, der entsprechende Artikel im Grundgesetz wurde dabei noch etwas länger. Nun musste alles sehr schnell gehen, damit der Bundestag noch in dieser Woche abstimmen konnte. Am 14. Dezember ist der Bundesrat dran. Die Union sagt, die Länderhoheit sei nicht berührt. SPD, FDP und Grüne sagen, das Kooperationsverbot sei zwar nicht aufgehoben, aber doch stark angekratzt.

Im Bundesrat allerdings wartet noch die eigentliche, föderale Hürde. Ausgerechnet der grüne Ministerpräsident Winfried Kretschmann findet das ganze Vorhaben falsch. Bildung sei Ländersache, Punkt. Was der Bund vorhabe, sei ein Frontalangriff auf die föderale Struktur in Deutschland. „Es geht darum, dass die Länder nicht einfach zu Verwaltungsprovinzen des Bundes degradiert werden.“ Für die Grünen ist es fatal, dass ihre Forderungen im Bundestag und die ihres Ministerpräsidenten derart auseinanderfallen. Göring-Eckardt versucht zu beschwichtigen. Es sei nun einmal Kretschmanns Aufgabe, die Interessen seines Landes zu vertreten. Es komme auch nicht zum ersten Mal vor, dass Kretschmann anderer Meinung sei als die Bundestagsfraktion.

Wie auch immer, Kretschmann hat es verstanden, auf der Ministerpräsidentenkonferenz vor einigen Tagen drei weitere Länder auf seine Seite zu ziehen, alle CDU-geführt: Nordrhein-Westfalen, Sachsen und Sachsen-Anhalt. Die vier Länder sagen, es dürfe „nicht zu einer Aushöhlung der Bildungshoheit der Länder kommen“. Auch Hessen und Bayern haben inzwischen erklärt, im Bundesrat nicht zustimmen zu wollen. Gleichfalls Schleswig-Holstein, das sich aber zugleich kompromissbereit zeigt. Der Landkreistag sieht die Grundgesetzänderung ebenfalls kritisch und bezeichnet sie als „Verfassungsschrott“. Hauptgeschäftsführer Hans-Günter Henneke sagt: „Es ist unglaublich, wie die Länder mehr und mehr an dem Ast sägen, auf dem sie sitzen.“ Gibt es am 14. Dezember im Bundesrat einen föderalen Aufstand? Kann sein. Für die Schulen, die seit zwei Jahren auf das Geld aus dem Digitalpakt warten, wäre das eine schlechte Nachricht.

Fünf Ministerpräsidenten wollen im Bundesrat gegen die beschlossenen Grundgesetzänderungen für die Digitalisierung an Schulen stimmen – hier erklären sie, warum.

Der Föderalismus ist ein Grundpfeiler unserer Bundesrepublik. Die Nähe zu den Bürgern, welche die Länder bis heute garantieren, ist gerade für die Fragen von Bildung und Erziehung unverzichtbar. Wir wollen keine Einheitsschulpolitik aus Berlin. Wir wollen die Vielfalt und den Wettbewerb in unserem Bildungswesen erhalten.

Wir müssen unsere Schüler auf die Herausforderungen des 21. Jahrhunderts gut vorbereiten und unsere Schulen dafür mit moderner Infrastruktur ausstatten. Deshalb unterstützen wir einen Digitalpakt Bildung. Auf dem Weg zur Verwirklichung dieser Ziele dürfen aber nicht zentrale Grundsätze des deutschen Föderalismus über Bord geworfen werden. Der Bund kann und muss nicht das Recht bekommen, die Länder in ihren traditionellen Kernkompetenzen zu steuern und zu kontrollieren. Wir setzen uns daher für einen Weg zur Realisierung eines Digitalpakts ein, der die Eigenständigkeit der Länder wahrt und unsere Schulen für die Herausforderungen einer digitalen Welt fit macht. Denn nur so erhalten wir die Vorteile, die unser Föderalismus gerade im Bereich der Schulbildung bietet: passgenaue Lösungen vor Ort und Leistungsfähigkeit durch einen Wettbewerb der besten Konzepte. Das schützt uns vor einem unflexiblen und statischen Zentralismus.

Der Bundestag hat Änderungen des Grundgesetzes beschlossen, die an mehreren Punkten über das hinausgehen, was zur Umsetzung eines Digitalpaktes erforderlich wäre. Kern des Digitalpaktes ist die Verbesserung der digitalen Infrastruktur der Schulen. Der Vorschlag des Bundestags würde es dem Bund aber auch ermöglichen, in Inhalte der Schulbildung einzugreifen. Was unter „der Sicherstellung der Qualität“ firmiert, ist nichts anderes als ein Einfallstor für Einflussmöglichkeiten des Bundes in die Bildungspolitik. Das können wir nicht wollen. Sie ist aus guten Gründen dem Wettbewerb der Länder vorbehalten.

Der Kompromiss im Bundestag ermöglicht es dem Bund außerdem, nicht nur Investitionen in die Infrastruktur der Schulen zu finanzieren, sondern auch andere „mit diesen verbundene besondere unmittelbare Kosten“. Wo die Besonderheit und Unmittelbarkeit beginnt und wo sie endet, wäre dann eine Sache der Auslegung. Auch das öffnet dem Einfluss des Bundes im Schulbereich Tür und Tor.

Grundlegende Fragen unserer Verfassung

Solche Regelungen erweitern also nicht nur die Finanzierungsmöglichkeiten des Bundes, sondern auch seine Steuerungs- und Kontrollrechte. Die Bundesregierung soll Berichte und Vorlage der Akten verlangen und Erhebungen bei allen Behörden durchführen können. Die Länder würden insofern ähnlich behandelt wie nachgeordnete Behörden des Bundes. Sie können die Kriterien der Vergabe der Mittel im eigenen Land nicht allein festlegen; Bund und Länder müssen sich dazu abstimmen. Und schließlich können die Art der Investitionen und die Ausgestaltung der Länderprogramme durch zustimmungsbedürftiges Bundesgesetz bestimmt werden, aber auch durch das nicht zustimmungspflichtige Bundeshaushaltsgesetz oder durch ebenfalls nicht zustimmungspflichtige Verwaltungsvereinbarungen. Diese Steuerungs- und Kontrollrechte des Bundes sollen im Übrigen nach den Wünschen des Bundestags zukünftig auch bei Investitionen im sozialen Wohnungsbau möglich sein. Der Bundesrat hat das schon im Juli kritisiert.

Um eines klarzustellen: Es geht hierbei nicht allein um die Eigenständigkeit der Länder. Es geht um viel mehr, nämlich grundlegende Fragen unserer Verfassung. Die Regelungen führen zu einer Vermischung von Verantwortlichkeiten zwischen Bund und Ländern. Aus Sicht des Bürgers wird intransparent, wer für die Entwicklungen im Schulwesen oder im sozialen Wohnungsbau Verantwortung trägt. Das beschränkt die Kontrollmöglichkeiten der Wähler und betrifft damit ein grundlegendes Prinzip unserer Demokratie. Bei der Föderalismusreform I war man sich einig, dass eine solche Vermischung von Verantwortlichkeiten vermieden werden soll. Die vorgeschlagenen Änderungen verringern schließlich auch die Rolle unserer Landesparlamente: Wenn Landesbehörden aus dem Budget des Bundes Mittel erhalten und von der Bundesregierung kontrolliert werden, relativiert das die Bedeutung des Budget- und Kontrollrechts der Landesparlamente über die Landesexekutive enorm.

Aus föderaler Sicht ist schließlich auch die Idee des Bundes abzulehnen, von 2020 an eine hälftige Kofinanzierung von Bundesinvestitionen durch die Länder in der Verfassung für alle Zeit festzuschreiben. Natürlich klingt das Anliegen, dass sich die Länder beteiligen sollen, wenn der Bund investiert, auf den ersten Blick gut. Doch die Regelung ist nicht nur für finanzschwache Länder problematisch und verstärkt das Problem vermischter Verantwortlichkeiten nur noch weiter. Sie führt auch dazu, dass Teile des Landesbudgets zumindest faktisch einem bundespolitischen Willen unterworfen sind. Um an die Bundesmittel zu gelangen, müssen die Länder ihre Haushaltsentscheidungen entsprechend treffen.

Die Länder wollen einen Digitalpakt ermöglichen. Wir möchten allerdings einen besseren Weg zu seiner Umsetzung finden. Eine Änderung des Grundgesetzes brauchen wir dafür eigentlich nicht. Es geht jetzt nicht um Parteipolitik, sondern um Grundfragen des Bund-Länder-Verhältnisses. Wenn die Länder bei einer solchen Änderung der Verfassung im Bundesrat keine eigenständige Position beziehen, entmachtet sich der Bundesrat als Verfassungsorgan selbst. Unsere Verfassung sieht für die Lösung solcher Meinungsunterschiede zwischen Bund und Ländern den Vermittlungsausschuss als Konfliktlöser vor. Diese Chance sollten wir nutzen.