Die Bundesregierung wollte mehr abgelehnte Asylbewerber zurückführen. Nun zeigt sich: Die Zahlen sind im Jahr 2018 erneut gesunken. Was sind die Gründe für Deutschlands dysfunktionale Abschiebungspolitik?

Entgegen den Versprechen der Bundesregierung, wieder mehr abgelehnte Asylbewerber rückzuführen, sind die Zahlen im Jahr 2018 erneut gesunken. Die Abschiebungen gingen bereits von 2016 (25.375) auf 2017 (23.966) zurück. Dieser Trend setzte sich im vergangenen Jahr (rund 23.500) fort, wie das Bundesinnenministerium (BMI) mitteilte. Die exakte Zahl wird in einigen Wochen feststehen.

Noch deutlicher war der Rückgang der zweiten Rückführungsart, der sogenannten geförderten freiwilligen Ausreise. Der starke Abwärtstrend von 2016 (54.006) auf 2017 (29.522) setzte sich 2018 fort: Nur 15.962 Ausländer beantragten eine Förderung für die freiwillige Ausreise, wie das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) mitteilte.

Zum Vergleich: Im selben Zeitraum (also von 2016 bis 2018) traf das BAMF 744.501 negative Asylentscheidungen; darunter vor allem Ablehnungen, aber auch viele „sonstige Verfahrenserledigungen“. Letztere betreffen wiederum fast zur Hälfte Dublin-Verfahren. Bei diesen Fällen stellt das Bundesamt fest, dass die Asylbewerber schon in anderen EU-Ländern waren und diese Staaten deshalb zuständig sind. Die übrige Hälfte der „sonstigen Verfahrenserledigungen“ betreffen solche Asylbewerber, die ihren Antrag zurücknehmen oder ihr Verfahren nicht mehr weiterbetreiben.

Noch magerer sieht die Rückführungsbilanz aus, wenn man bedenkt, dass unter den Abgeschobenen und gefördert freiwillig Ausgereisten auch viele solche Ausländer ohne eine negative Asylentscheidung sind. Etwa Personen, die gar nichts mit dem Asylverfahren zu tun hatten, sondern aus anderen Gründen ausreisepflichtig wurden. Sei es wegen schwerer Straftaten oder weil sie mit einem Arbeits- oder Studienvisum einreisten und nach Ablauf des Visums nicht wieder ausreisten.

Andererseits sind unter den vielen negativen Asylentscheidungen ungefähr ein Zehntel Folgeanträge. Diese können zwar auch Asylbewerber stellen, die in der Vergangenheit schon einmal abgelehnt und abgeschoben wurden sowie später wieder einreisten; vor allem aber werden Folgeanträge direkt im Anschluss eines negativen Asylverfahrens gestellt. Auch beziehen sich die Zahlen zu freiwilligen Ausreisen immer nur auf das mit Abstand größte Bund-Länder-Programm mit dem Titel REAG/GARP. Daneben haben einige Bundesländer noch eigene Ausreiseprogramme. Zudem reist eine unbekannte Zahl an abgelehnten Asylbewerbern auch ganz ohne Förderung freiwillig weiter in andere Länder oder in die Heimat.

Die große Lücke zwischen den vielen negativen Asylentscheidungen und den relativ wenigen Rückführungen hat zahlreiche Gründe: Zum einen sind viele abgelehnte Asylbewerber noch nicht ausreisepflichtig, weil inzwischen 90 Prozent von ihnen klagen. Das ist zwar überwiegend erfolglos, doch bis die überlasteten Verwaltungsgerichte – nach durchschnittlich einem Jahr – entschieden haben, werden die abgelehnten Asylbewerber noch nicht in der Liste der aktuell etwa 235.000 Ausreisepflichtigen geführt. Damit kommen sie noch nicht für eine Abschiebung infrage.

Zudem sind viele abgelehnte Asylbewerber nicht mehr ausreisepflichtig. Beispielsweise, weil sie wegen Krankheit, Familiengründung oder einer aufgenommenen Arbeit einen Aufenthaltstitel erhielten. Oder weil sie schon länger als 18 Monate im Duldungsstatus – ihn haben rund drei von vier Ausreisepflichtigen – waren und ihnen dann ein Aufenthaltstitel erteilt wurde. Nach 18 Monaten dürfen die Ausländerbehörden nach eigenem Ermessen den Aufenthaltstitel erteilen, wenn sie einen Geduldeten für „integriert“ halten.

Nach frühestens vier Jahren erhalten Geduldete seit einer Gesetzesänderung im Jahr 2015 sogar einen Rechtsanspruch auf einen Aufenthaltstitel. Auf eine Aufenthaltserlaubnis folgt – außer bei schwerer Kriminalität – fast immer eine unbefristete Niederlassungserlaubnis. In der Regel acht Jahre nach Erteilung der Aufenthaltserlaubnis kann dann die Einbürgerung beantragt werden. Die immer noch mehr als 10.000 monatlich unerlaubt einreisenden Asylbewerbern bleiben so auch im Falle einer Ablehnung meist dauerhaft in Deutschland.

„Nationale Kraftanstrengung“

Diesen Automatismus wollte Kanzlerin Angela Merkel (CDU) eigentlich längst durch eine „nationale Kraftanstrengung“ – also durch eine große Reform der seit Jahrzehnten dysfunktionalen Abschiebungspolitik – beheben.

Doch aus den Ankündigungen der Bundesregierung, ihre Asyl- mit einer „konsequenten“ Rückführungspolitik zu flankieren, ist außer einigen kaum wirksamen Gesetzesänderungen wenig gefolgt. Merkel warb im Jahr 2016 vor ihrem CDU-Heimatverband Mecklenburg-Vorpommern mit folgenden Worten um Verständnis für ihren Kurs: „Ablehnung heißt Ablehnung.“ Es müsse klar sein: „Wessen Asylantrag abgelehnt wird, der muss Deutschland auch wieder verlassen.“

Den Einbruch bei den freiwilligen Ausreisen, hier haben sich die Zahlen 2018 im Vergleich zum Vorjahr halbiert, erklären das BAMF und die operativ zuständige Internationale Organisation für Migration mit den gesunkenen Asylbewerberzahlen vom Balkan. Im Jahr 2016 entfielen mehr als zwei Drittel der damals über 54.000 freiwilligen Ausreisen auf die sechs Staaten im Südosten Europas (Albanien, Bosnien-Herzegowina, Serbien, Montenegro, Mazedonien und der Kosovo). Im Jahr 2018 waren es den BAMF-Zahlen zufolge noch ein Drittel der insgesamt weniger als 16.000 Ausreisen. Wichtigster Zielstaat im vergangenen Jahr war der Irak (1834) vor Albanien (1562) und der Russischen Föderation (1371).

Nicht nur bei den freiwilligen Ausreisen, sondern auch bei den Abschiebungen nehmen die Balkanstaaten eine Sonderrolle ein. Sie sind immer noch die mit Abstand wichtigste Zielregion außerhalb der Europäischen Union (EU). Hierzu liegen noch keine abschließenden Jahreszahlen vor. Doch im ersten Halbjahr 2018 entfielen von den 12.261 Abschiebungen 5654 auf die EU- beziehungsweise Schengenstaaten (vor allem Dublin-Überstellungen).

Unter den eigentlichen Abschiebungen in die Herkunftsländer der Ausländer gingen die meisten in die sechs Westbalkanstaaten (3429). In Länder außerhalb Europas gelingen Abschiebungen nach wie vor nur sehr selten. Gerade einmal 1149 Ausreisepflichtige wurden im ersten Halbjahr nach Afrika abgeschoben. Weitere wichtige Zielstaaten waren Georgien (528), Russland (208), Pakistan (206) Armenien (201), Moldau (130), Türkei (127), Aserbaidschan (110) und Afghanistan (79).

Der starke Rückgang der freiwilligen Ausreisen hängt den Innenbehörden zufolge auch mit den nicht erfolgten Steigerungen der Abschiebungen zusammen. Die Bereitschaft, einer Ausreiseaufforderung freiwillig Folge zu leisten, steigt, wenn die Betroffenen fürchten müssen, ansonsten abgeschoben zu werden.

Anfang 2017 hatte die Bundesregierung ihre Anstrengungen zur Förderung der freiwilligen Ausreise noch einmal deutlich verstärkt. Seither wird die übliche Rückkehrförderung durch das Bundesprogramm „StarthilfePlus“ ergänzt. Die Höhe der Förderung hängt vom Zeitpunkt der Rückkehrentscheidung ab: Wird diese noch vor Abschluss des Asylverfahrens getroffen, beträgt die Prämie 1200 Euro. Bei einer Entscheidung nach der Ablehnung des Asylantrages beträgt die Prämie 800 Euro. Auch Flüchtlinge und andere Schutzberechtigte können „StarthilfePlus“ in Anspruch nehmen und erhalten 800 Euro Unterstützung.

Doch die sinkenden Rückführungszahlen sind nicht allein auf die schwarz-rote Koalition im Bund, sondern auch auf die Landesregierungen zurückzuführen. Beispielsweise hat die schwarz-grüne Regierung in Hessen nach ihrer Wiederwahl beschlossen, die Integration von noch nicht anerkannten und von bereits abgelehnter Asylbewerber weiter auszubauen.

Nach dem Willen des Bundes sollen nämlich alle Migranten, die unter Berufung auf das Asylrecht einreisen, bis zum Abschluss des Asylverfahrens grundsätzlich in „Anker“-Einrichtungen untergebracht werden – Ausnahme sind ohne ihre Eltern eingereiste Minderjährige. Eine Verteilung der Antragsteller auf die Gemeinden soll grundsätzlich erst erfolgen, wenn der Antrag anerkannt wurde.

Die hessische Landesregierung hat hingegen in ihrem Koalitionsvertrag beschlossen, „in Bezug auf die Verteilung der geflüchteten Menschen auf die Kommunen neue beispielhafte Wege“ zu gehen. Künftig sollen alle Ankommenden aus der Landeserstaufnahmeeinrichtung in Gießen möglichst schnell auf die Kommunen verteilt werden, falls sie nicht straffällig werden. „Die Dauer des Verbleibs in der Erstaufnahmeeinrichtung“ solle „nicht mehr vom Herkunftsland und der Bleibeperspektive der Flüchtlinge“ abhängen.

Diese pauschale Verteilung der meist unerlaubt eingereisten Migranten ist nur einer unter mehreren Wünschen, welche die bei der Landtagswahl in Hessen auf 27 Prozent abgestürzte CDU den erstarkten Grünen in der Migrations- und Integrationspolitik erfüllte: Laut Koalitionsvertrag sollen abgelehnte Asylbewerber stärker bei der Ausbildungsplatzsuche gefördert werden.

Gleichzeitig setzen sich CDU und Grüne dafür ein, dass abgelehnte Asylbewerber, die „für sich selbst sorgen können“, durch eine „Altfallregelung“ von Abschiebungen ausgenommen werden. Auch werde man „weiterhin alles unternehmen, um Abschiebungen aus Bildungs- und Betreuungseinrichtungen“ zu vermeiden.