Deutschland ist kein Paradies, sein Sozialnetz hat Verbesserungsbedarf. Doch den Sozialstaat einfach auszubauen, ist riskant – andere Staatsaufgaben leiden und die Freiheit ohnehin. Ein Plädoyer für eine Sozialstaatsbremse.

Ersten Warnzeichen zum Trotz geht der Aufschwung der deutschen Wirtschaft ins zehnte Jahr. Die Arbeitslosigkeit ist breitflächig stark gesunken, Arbeitskräfte werden vielerorts so knapp, dass die Politik nach dreißigjähriger Debatte ein Einwanderungsgesetz für Fachkräfte auf den Weg gebracht hat. Die Reallöhne steigen, wenn auch moderat. Zum Jahresende wird sich allein in der Kasse des Bundes ein Überschuss von bis zu 15 Milliarden Euro angesammelt haben.

Hinzu kommen die Überschüsse von 20 Milliarden Euro der Länder und die Reserven der Sozialkassen. Damit liegt der gesamte Staat zum fünften Mal hintereinander im Plus, voraussichtlich mit einem neuen Rekord. Die deutsche Staatsverschuldung könnte dann endlich wieder unter die im Euroraum zulässige Quote von 60 Prozent der Wirtschaftsleistung rutschen.

Die gute Lage verführt die große Koalition dazu, die Risiken ihrer schier uferlosen Sozialvorhaben weiter kleinzureden. Schon Gesetz sind höhere Erziehungsrentenansprüche für ältere Mütter, der Ausbau der Erwerbsminderungsrente samt teurer Haltelinien für das Rentenniveau und neue kostenträchtige Pläne für die Pflegeversicherung, deren Charakter als Teilkaskoversicherung zunehmend in Frage gestellt wird.

Sozialausgaben über der Billionen-Grenze

Selbst die nun wirklich kurz bevorstehende Verrentungswelle der Babyboomer wird achselzuckend abgetan, der Hinweis auf die demographische Schieflage und die damit drohende Überlastung der Jüngeren schreckt nicht mehr. Unbeachtet bleibt zudem, dass die stabile Konjunktur und die vollen Haushaltskassen in Deutschland auch der Negativzinspolitik der Europäischen Zentralbank geschuldet sind, einer Geldpolitik im Krisenmodus, die irgendwann enden muss. Die amerikanische Notenbank hat die geldpolitische Normalisierung mit höheren Zinssätzen längst eingeleitet.

Wer erwartet, das starke Beschäftigungswachstum ließe das Volumen staatlicher Absicherung schrumpfen, sieht sich getäuscht. Seit 2011 sind die Sozialausgaben um 24 Prozent gestiegen, und damit schneller als die Wirtschaftsleistung, die nur um 21 Prozent zulegte. Die Sozialleistungen stiegen damit auch schneller als von der Regierung für die vergangene Legislaturperiode prognostiziert.

Dokumentiert wird der Ausbau des Sozialstaats alle zwei Jahre im Sozialbudget, veröffentlicht vom Bundesarbeitsministerium. Dieser Bericht über die deutschen Sozialleistungen und ihre Finanzierung ist seit 1960 der umfassendste offizielle Blick auf den deutschen Sozialstaat. Ungeachtet einiger methodischer Umstellungen, die die Vergleichbarkeit erschweren, erlaubt das Sozialbudget einen Blick auf die langen Linien der Sozialpolitik – und damit auf sechs Jahrzehnte fast ungebrochener Expansion des Sozialstaats.

Im Sommer hat die Bundesregierung die Zahlen für 2017 vorgelegt. Obwohl die Daten den jüngsten Ausbau der Sozialleistungen noch nicht enthalten, hat der Sozialstaat und die ihn tragenden Institutionen mittlerweile mit 1023 Milliarden Euro die Billionen-Schwelle übersprungen. Klammert man die Verwaltungskosten aus, bleiben für sozialpolitisch begründete Leistungen knapp 966 Milliarden Euro: 29,6 Prozent der deutschen Wirtschaftsleistung. Die sogenannte Sozialleistungsquote, das Verhältnis der Sozialleistungen zum Bruttoinlandsprodukt, kratzt damit wieder an der 30-Prozent-Marke, die bisher nur in der großen Rezession nach der Finanzkrise 2009 deutlich übersprungen wurde. Erstaunlicherweise sank die Quote danach im jahrelangen Aufschwung nur kurz.

Im Sozialbudget fehlen viele Milliarden Euro

Das Schwergewicht im Sozialbudget sind die Sozialversicherungen, die gesetzliche Rente ist der größte Einzelposten, das stärkste Wachstum zeigen derzeit jedoch die Ausgaben der Pflegeversicherung. Das Sozialbudget erfasst aber auch Pensionen, betriebliche Altersvorsorge, Versorgungswerke, Lohnfortzahlung bei Krankheit, familienpolitische Leistungen, Grundsicherung (Hartz IV) und viele andere sozialpolitische Zahlungen. Die Finanzierung erfolgt zu zwei Dritteln über die Sozialbeiträge vom Lohn der Arbeitnehmer und der Arbeitgeber sowie zu einem Drittel aus Steuern, also über Staatsausgaben.

Einiges wird dabei im Sozialbudget gar nicht eingerechnet: Nicht enthalten sind rund 30 Milliarden Euro Steuervergünstigungen. Auch das neue Baukindergeld – insgesamt rund 10 Milliarden Euro in den nächsten drei Jahren – lässt die Sozialleistungsquote unverändert. Ebenfalls nicht berücksichtigt sind die Kosten, die sozialpolitisch motivierte Regulierung privaten Unternehmen zuschiebt, zum Beispiel durch Mietpreisbremse, gesetzlichen Mindestlohn oder gesetzliche Freistellungsansprüche für Pflege oder Erziehung.

Zum Start der Statistik 1960 betrug die Sozialleistungsquote nur 18,3 Prozent. In den siebziger Jahren gab es den größten Schub, zeitweilig belief sich die Quote schon auf mehr als ein Viertel der Wirtschaftsleistung. In den achtziger Jahren zeigt sich eine gewisse Stabilisierung um 25 Prozent, mit der Wiedervereinigung gab es einen neuen Schub um fast vier Punkte. Eine Gegenbewegung ist nach der Jahrtausendwende zu sehen, auch als Folge der Schröder’schen Agenda. Doch nach der Finanzkrise hat das Bestreben, den Sozialstaat zu zügeln, nachgelassen. Die neuen Leistungsversprechen in Renten- und Pflegeversicherung könnten daher dafür sorgen, dass die 30-Prozent-Schwelle – bislang eine Art Schallmauer – auch ohne Krise durchbrochen wird.

Sozialstaat statt Investitionen

Die Sozialleistungsquote zeigt, welche wirtschaftlichen Ressourcen die staatlich festgelegte Absicherung verschlingt. Sie ist damit ein guter Indikator für den Stellenwert, den wir dem Sozialstaat geben, der über Jahrzehnte nicht nur aus dem Wachstum, sondern auch auf Pump finanziert worden ist. Der Teil der Wirtschaftsleistung, der über Steuern und Abgaben überwiegend zwangsweise in die soziale Sicherung fließt, steht aber für andere staatliche und private Zwecke nicht zu Verfügung.

Natürlich ist die soziale Sicherung auch ein wichtiger Wirtschaftsfaktor. Ein großer Teil der Sozialleistungen fließt in den Konsum und stützt damit Arbeitsplätze. Zudem hängen am Sozialstaat unmittelbar Hundertausende Arbeitsplätze in der Sozialbürokratie und im Gesundheitssystem. Auch der Sozialstaat generiert also Wirtschaftswachstum. Doch kommen die heute heftig kritisierten Mängel in den Netzen für Verkehr, Strom oder Daten, im Bildungssystem und der inneren und äußeren Sicherheit nicht von ungefähr: Sie sind die Folge der unbedingten Priorität des Sozialen, die bei den Ausgaben gesetzt wurde und wird.

Das Gewicht des deutschen Sozialstaats schlägt sich auch in einer im internationalen Vergleich hohen Steuer- und Abgabenquote nieder. Auf Steuern und Abgaben entfallen nun schon 37,5 Prozent der Wirtschaftsleistung, damit liegt Deutschland im oberen Mittelfeld aller Industrieländer in der OECD. Irland verlangt von seinen Bürgern und Unternehmen mit einer Quote von unter 23 Prozent in der EU am wenigsten, an der Spitze steht Frankreich mit mehr als 46 Prozent.

Steigende Steuerquote

Schaut man auf die Entwicklung der deutschen Steuer- und Abgabenquote, geht die Kurve seit einiger Zeit nach oben. Das bedeutet, dass der Staat einen wachsenden Anteil an der Wirtschaftsleistung beansprucht, natürlich nicht nur für Soziales.

In Zeiten sinkender Arbeitslosigkeit sollte man aber eher fallende öffentliche Ausgaben erwarten, da viel weniger Geld für Arbeitslosenunterstützung benötigt wird. Dennoch wachsen die Ausgaben für Soziales weiter an, nicht nur absolut, sondern auch relativ. Das scheint politisch durchaus gewollt. Besonders deutlich sieht man den Zuwachs im Bundeshaushalt: Das bestehende Übergewicht der Sozialausgaben wird sich bis zum Ende der Wahlperiode von 50,4 auf 51,6 Prozent erhöhen, erwartet das Bundesfinanzministerium.

Besonders fühlbar wird die Steuer- und Abgabenbelastung an den direkten Abzügen vom Lohn und Gehalt, und zwar bei einem Personenkreis, der von der Umverteilung vergleichsweise wenig profitiert: einem alleinstehenden Durchschnittsverdiener. Die Hälfte seines Einkommens nimmt ihm der deutsche Staat. Die Rechnung sieht für Familien mit zwei Kindern etwas günstiger aus, aber auch da liegt Deutschland im europäischen Spitzenfeld.

Mit einer hohen direkten Belastung sind in einer Marktwirtschaft, deren Erfolg vom Leistungsprinzip abhängt, problematische Anreizwirkungen verbunden. Heute muss man ab dem 1,4-Fachen des Durchschnittsverdienstes den Spitzensteuersatz zahlen, 1960 rutschte man erst mit dem Zwanzigfachen eines Durchschnittsverdienstes in den Spitzensteuersatz. Daher moniert selbst der Internationale Währungsfonds die hohe direkte Steuer- und Abgabenlast in Deutschland. Mit gutem Grund: Diese Steuern und die Sozialabgaben schränken den wirtschaftlichen Freiraum, der Arbeitnehmern und Unternehmern bleibt, unmittelbar und für jedermann auf dem Lohnzettel gut erkennbar ein.

Was netto vom Brutto bleibt, sorgt daher vielfach für Frust. Je geringer die finanziellen Spielräume, desto weniger Möglichkeiten bleiben für private Wagnisse, private Vorsorge und Vermögensbildung, private Investitionen und die Erfüllung privater Lebenswünsche, vom Hobby bis zur Wohnung in guter Lage. Die staatlich vorgeschriebene soziale Sicherung geht zu Lasten privater Freiheit, der wichtigsten Triebfeder einer Marktwirtschaft, auch einer Sozialen. Lohnt die Mühe zusätzlicher Ausbildung, das Wagnis eines Start-ups, Überstunden, die Übernahme eines Postens mit mehr Verantwortung? Oder fressen Steuern und Abgaben den Lohn der Mühe weg?

Starke Umverteilung

Vor allem über den progressiven Einkommensteuertarif wird in Deutschland das Versprechen eingelöst, dass starke Schultern mehr zur Finanzierung des Gemeinwesens beitragen als schwache. Das oberste eine Prozent der Verdiener zahlt rund 26 Prozent der Einkommensteuer (einschließlich Soli und Unternehmensteuern). Die oberen 10 Prozent tragen 60 Prozent zum Aufkommen der Einkommensteuer bei, die untere Hälfte der Einkommen hingegen nur 4 Prozent. Die starke Umverteilungswirkung bestätigen selbst die Steuerfachleute vom eher linksorientierten Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung (DIW). „Einkommen- und Unternehmensteuer sind stark progressiv und belasten vorwiegend Haushalte mit höheren Einkommen“, urteilt DIW-Steuerfachmann Stefan Bach.

Fester Bestandteil der Umverteilung sind aber auch die Sozialbeiträge, die teilweise Steuercharakter haben. Zwar wird die Belastung durch die Beitragsbemessungsgrenze gedeckelt: Anders als die Einkommensteuer, die auf das gesamte (steuerpflichtige) Einkommen zugreift, werden Sozialbeiträge vom Lohn nur bis zur Bemessungsgrenze fällig. Die liegt aber so hoch und wird jährlich an die Entwicklung der Löhne angepasst, dass mittlere und höhere Einkommen dadurch ebenfalls beträchtlich belastet werden.

Mit dem Beschäftigungswachstum hat sich die Armutsrisikoquote stabilisiert. Klammert man dabei die Folgen der großen Fluchtwelle 2015 aus, ist die Quote für die schon länger hier Lebenden zuletzt gesunken. Das bestätigt den Befund, dass fehlender oder unzureichender Zugang zum Arbeitsmarkt das größte Armutsrisiko birgt, weshalb Langzeitarbeitslose, Alleinerziehende oder Geringqualifizierte ein hohes Armutsrisiko haben. Dreh- und Angelpunkt der Armutsprävention ist also nicht der umverteilende Sozialstaat, sondern ein Arbeitsmarkt mit möglichst niedrigen Zutrittsschwellen – und Unternehmen, die so wettbewerbsfähig sind, dass sie Löhne zahlen können, die zum Leben und zur sozialen Absicherung reichen.

Lohnabstandsgebot nicht eingehalten

Hier wird die Diskussion oft schief geführt, indem sie die Bedeutung sozialpolitischer Maßnahmen und die Reparaturmöglichkeiten der Sozialpolitik überzeichnet, während die absichernde Rolle des Marktes zu geringgeschätzt wird. Dieser Wahrnehmung leistet die große Koalition auf empörende Weise Vorschub – indem sie das 4 Milliarden Euro teure Lohnkostenzuschussprogramm für Langzeitarbeitslose als „Sozialen Arbeitsmarkt“ bewirbt. Das klingt, als seien die nicht subventionierten regulären Arbeitsplätze von mehr als 45 Millionen Erwerbstätigen nicht sozial.

Dass mit dem hohen und überproportional steigenden Aufwand für die soziale Sicherung sowie den messbaren Erfolgen der Umverteilung eine entsprechende Wertschätzung einherginge, zeigt sich in Umfragen nicht. Die öffentliche Wahrnehmung ist weiterhin recht einseitig die einer stark wachsenden Kluft zwischen Arm und Reich. Allerdings offenbaren Umfragen auch immer wieder eine ziemliche Unkenntnis über den vorhandenen Schutz. So hat das Meinungsforschungsinstitut Allensbach in diesem Frühjahr, als die Debatte über die Tafeln für Bedürftige tobte, untersucht, wie die Bürger die Hartz-IV-Leistungen bewerten. Das Ergebnis veränderte sich gravierend, je nachdem, ob den Befragten Informationen über die Höhe der Zahlungen gegeben wurden oder nicht: Ohne Information sagten 40 Prozent, die Hartz-Sätze seien zu niedrig, mit vorheriger Information fand das nur noch ein Viertel.

Ein weiterer wichtiger Umfragebefund ist, dass die Menschen zwar für eine ausreichende Absicherung von Arbeitslosen sind, diese aber nicht so hoch wie (oder gar höher als) ein Arbeitseinkommen ausfallen soll: Arbeitsleistung muss also nach dem Willen der meisten Befragten ein höheres Einkommen garantieren als staatliche Transfers. Damit ist man beim Lohnabstandsgebot. Nach ihrer Wiederwahl sagte die Bundeskanzlerin: „Wir müssen immer darauf achten, dass derjenige, der arbeitet, mehr hat, als wenn er nicht arbeiten würde.“

Arbeit lohnt sich nicht

Der deutsche Sozialstaat hält sich aber nicht an dieses Gebot. Mit dem Arbeitslohn über Hartz IV, also über die das soziale Existenzminimum gewährleistende Grundsicherung zu kommen ist für einen Beschäftigten mit zwei Kindern nicht leicht. Man braucht einen Bruttolohn von 2540 Euro, um für eine vierköpfige Familie das Niveau der Grundsicherung zu erreichen, also einen Stundenlohn von 15,40 Euro. Der Mindestlohn beträgt aktuell 8,84 Euro.

Die deutsche Sozialpolitik missachtet somit das Lohnabstandsgebot. Es lohnt sich für Langzeitarbeitslose mit Familien also oft nicht, eine reguläre Arbeit zu suchen. Im Gegenteil: Haushalte, die vom Sozialstaat leben, verschlechtern ihr Nettoeinkommen unter Umständen sogar, wenn sie Arbeitseinkommen haben.

Das Ifo-Institut hat ein besonders krasses Beispiel geliefert: Eine alleinerziehende Mutter mit zwei Kindern und einem Bruttolohn von 1750 Euro kommt mit zusätzlichen Sozialleistungen netto auf 2185 Euro. Steigt ihr Verdienst an, verliert sie diese Transfers jedoch und stellt sich damit zunächst schlechter. Erst ab einem Bruttolohn von 2750 Euro (also 1000 Euro mehr) bleibt ihr auch netto mehr Geld. Das Steuer- und Transfersystem ist hier dringend korrekturbedürftig, weil es Leistungswillen bestraft. Das ist ein Beleg dafür, wie der Sozialstaat der wirtschaftlichen Dynamik des Marktes schaden kann.

Beschädigt der Wohlfahrtsstaat die Marktwirtschaft?

Aus dieser Bestandsaufnahme ergibt sich dringender Handlungsbedarf. Eine Marktwirtschaft braucht ein soziales Sicherheitsnetz. Staatlich garantierter sozialer Schutz gibt Menschen mehr Freiheit, Risiken einzugehen, etwas zu wagen, ihre Fähigkeiten an einem anderen Ort auszuprobieren, ihre Talente zu entwickeln. In diesem Sinne fördert sozialer Schutz die Produktivität und den Wohlstand.

Die Kehrseite der staatlich organisierten Absicherung ist der damit verbundene Abgabenzwang. Er birgt das Risiko, Freiheiten übermäßig einzuschränken und auf diese Weise die Leistungsbereitschaft und die Dynamik des Wettbewerbs zu beeinträchtigen. Dies aber sind die Grundlagen des Wohlstands, an denen auch die Finanzierung des Sozialstaats hängt. Der staatlich organisierte Schutz darf die Sicherheit über den Markt nicht beeinträchtigen.

Es gibt leider keine klar definierte finanzielle Grenze, ab wann der Wohlfahrtsstaat sich in sein Gegenteil verkehrt, weil er die Marktwirtschaft zu stark beschädigt. Wie gut Absicherung und Markt zusammengehen, hängt schließlich auch von der Ausgestaltung der Sicherungssysteme ab und von ihrer Finanzierung. Lassen sie den Leistungsgedanken intakt, welche Anreize bieten sie, sich fortzubilden? Aber auch wenn es keine objektive, wissenschaftlich fundierte Grenze gibt, ab der der Sozialstaat „zu groß“ ist, sollten wir über eine Orientierungsmarke nachdenken. Einiges spricht dafür, dass ein Sozialstaat, der ein Drittel der wirtschaftlichen Ressourcen absorbiert, eine Größe erreicht hat, die dem Markt- und Wettbewerbssystem ernstlich schaden könnte.

Obergrenze für Sozialleistungen?

Es ist daher an der Zeit, zum Schutz der Marktwirtschaft eine Orientierungsmarke für den weiteren Ausbau des Sozialsystems zu setzen – und die Sozialstaatsdebatte in Deutschland damit ein Stück weit von den tagespolitischen Opportunitäten zu lösen. Warum also nicht eine Obergrenze von 30 Prozent für die Sozialleistungsquote gesetzlich festschreiben, vielleicht gar in der Verfassung, als „Sozialstaatsbremse“?

Das wäre eine griffige Zahl und entspricht etwa dem heute erreichten Anteil an der Wirtschaftsleistung. Das Wachstum des Sozialstaats wäre damit künftig explizit an das Wirtschaftswachstum gebunden. Es bliebe in der Regel weiterhin viel Spielraum auch für neue soziale Wünsche. Die Grenze zwänge aber dazu, die Wirkung der Umverteilung genauer zu beobachten, das Geld effizienter, zielgenauer zu nutzen, klarere Prioritäten zu setzen und Abweichungen zu begründen.

Die Schuldenbremse als Vorbild

Eine solche Bremse brächte auch Sozialpolitiker dazu, sich mehr über die Stärkung der Wirtschaft Gedanken zu machen als über das Erschließen neuer Steuer- und Abgabenquellen. Wenn der Bundesarbeitsminister heute schon vom gerechten Verteilen einer Digitalrendite spricht, die noch gar nicht erwirtschaftet worden ist, läuft etwas grundverkehrt im Land. Eine solche Obergrenze für die Sozialleistungsquote hätte den Vorteil, dass öffentlich viel stärker ins Bewusstsein rückt, wie viel Geld der Sozialstaat schon absorbiert. Vielleicht stiege die Wertschätzung seiner Leistungen dann?

Das könnte auch den extrem teuren, leistungsfeindlichen Gedankenspielen über ein bedingungslos gewährtes Grundeinkommen für jedermann den Wind aus den Segeln nehmen. Alternativ könnte man natürlich auch an eine feste Steuer- oder Abgabenobergrenze denken, auch sie dürfte mehr Rechtfertigungsdruck aufbauen, wenn neue Sozialansprüche geplant sind.

Ein Vorbild ist die noch junge Schuldenbremse im Grundgesetz. Zwar hat sie ihren Härtetest dank der guten Konjunktur noch nicht bestehen müssen, aber bislang entfaltet sie Druck zum Haushaltsausgleich ohne die Aufnahme neuer Kredite, die in Deutschland über Jahrzehnte der haushaltspolitische Normalfall war. Als Sozialstaatsbremse dürfte die Schuldenbremse aber zu schwach sein, weil sie kaum dämpfend auf die Sozialabgaben wirkt und auch keine Handhabe bietet, wenn die Zunahme der Sozialausgaben zu Lasten staatlicher Investitionen in Bildung oder Infrastruktur geht.