Die Berliner Initiative zur Enteignung von Immobilienkonzernen beruft sich auf Artikel 15 Grundgesetz. Dessen Ursprünge und die bisherige Rechtsprechung lassen aber den Schluss zu: Die „Vergemeinschaftung“ dürfte am Verfassungsgericht scheitern.

Die Berliner Initiative zur „Vergemeinschaftung“ Hunderttausender Wohnungen von großen Immobilienfirmen hat für ihr Vorhaben ein scheinbares Zaubermittel gefunden: Sie möchte für billigen gemeinnützigen Wohnraum Artikel 15 des Grundgesetzes anwenden. Er bietet nämlich die Möglichkeit, „Grund und Boden, Naturschätze und Produktionsmittel“ zum „Zwecke der Vergesellschaftung durch ein Gesetz, das Art und Ausmaß der Entschädigung regelt, in Gemeineigentum oder in andere Formen der Gemeinwirtschaft“ zu überführen.

Der Linke-Bundestagsabgeordnete Niema Movassat etwa schreibt auf seiner Internetseite, Artikel 14 (Eigentumsrecht und dessen Sozialbindung) erlaube Enteignungen nur als letztes Mittel und werde sehr restriktiv ausgelegt. Artikel 15 hingegen diene „der Entscheidungsfreiheit des Staates“. Anders als bei Artikel 14 müsse eine Entschädigung deshalb auch nicht dem Verkehrswert der Wohnungen entsprechen. „Eine Vergesellschaftung nach Art. 15 GG ist für den Staat preiswerter als eine Enteignung nach Art. 14 Abs. 3 GG.“

Movassat wittert in der Anwendung des Artikels 15 sogar eine Rückkehr zu den Gründungsprinzipien der Bundesrepublik. Der Artikel komme „aus einer anderen Welt: Einer Zeit, in der fast alle politischen Kräfte einig waren, dass Vergesellschaftungen notwendig sind“. Nur über die genaue Formulierung habe es im Parlamentarischen Rat – der verfassunggebenden Versammlung 1948/49 in Bonn – Debatten gegeben.

Das ist aber eine politische Legende – und zugleich ein juristischer Irrtum.

Artikel 15 war zuvorderst ein Vorratsbeschluss der Besatzungszeit nach dem Zweiten Weltkrieg. Mit ihm wollten die Westzonenpolitiker, vor allem Konrad Adenauer (CDU), die Voraussetzung für ein deutsches Mitspracherecht in der künftigen Ruhrbehörde schaffen. Diese Behörde, die im November 1949 auf der Basis des alliierten Ruhrstatuts die Arbeit aufnahm, sollte die frühere Waffenschmiede Ruhrgebiet unter internationale Verwaltung stellen und die Wiederkehr von Konzernen wie Krupp sowie Thyssen verhindern.

Der Artikel 15 wiederum schuf die Möglichkeit, die Ruhrindustrie unter deutscher Leitung zu halten, falls die Alliierten auf der Enteignung bestehen würden. Das war Adenauer, aber auch der SPD extrem wichtig. Ohne diesen damaligen Druck der Westalliierten ist die Aufnahme des Artikels in das Grundgesetz nicht korrekt einzuordnen.

Zwar hießen etliche Politiker, von Teilen der CSU und CDU über das katholische Zentrum bis zur SPD, die Sozialisierung von Industriezweigen damals gut. Aber der Hauptgrund für Artikel 15 waren die Besatzungsmächte und ihr Ruhrstatut. Der Parlamentarische Rat tagte ja unter Siegervorbehalt. Die Ruhrfrage verlor jedoch noch während der Beratungen zum Grundgesetz wegen der Berlin-Blockade rasch an Dringlichkeit. Das spiegelt sich in den Debatten.

Zum Artikel 15 gab es im Parlamentarischen Rat kaum Wortmeldungen. Die Sachlage war klar: Das Sozialisierungsthema war zuallererst alliiertes Territorium. Zuständig dafür sollte nach Artikel 36 Ziffer 14a des ersten Grundgesetzentwurfs ausschließlich der Bund sein. Den Wink dazu hatte US-Hochkommissar Lucius Clay gegeben. Maßgeblich auf seinen Druck hin hatten die Alliierten im August 1948 ein neues nordrhein-westfälisches Landesgesetz zur Sozialisierung des Bergbaus abgelehnt. Die Ruhrindustrie, sagte Clay, sei Bundes-, nicht Ländersache.

Konrad Adenauer (M.) bei einer konstituierenden Versammlung des Parlamentarischen Rates im September 1948 in Bonn

Die CDU/CSU-Fraktion machte am 5. Januar 1949 den Zusammenhang von alliierten Forderungen und Artikel 15 indirekt deutlich. Eine eigens zur Debatte über das Ruhrstatut anberaumte Sitzung des Parlamentarischen Rates sei nicht empfehlenswert. Sie könne als politische Kundgebung missverstanden werden. Das Ruhrstatut könne aber „mit den entsprechenden Artikeln des Grundgesetzes“ besprochen werden. Artikel 36 biete „dafür den Anlass“ – der Artikel mit der Bundeshoheit über Gemeineigentumsvorhaben.

Im Düsseldorfer Landtag hatten SPD, KPD und Zentrum am 6. August 1949 die Vergemeinschaftung des Bergbaus beschlossen. Die bei Weitem stärkste Fraktion, die CDU, enthielt sich. Ein Kohlerat, im Prinzip ähnlich aus Politik und Gesellschaft zusammengesetzt wie die späteren Rundfunkräte, sollte künftig den Bergbau leiten.

Das Sozialisierungsthema begeisterte zumal die SPD und das Zentrum. Im September 1948 sagte der stellvertretende SPD-Vorsitzende Erich Ollenhauer, die Schlüsselindustrien müssten in „Allgemeinbesitz überführt werden. Schnell und ein für alle Mal.“ Europa brauche eine einheitliche Wirtschaftsplanung. Die Neuordnung der Besitzverhältnisse sei „für die deutsche Demokratie eine Frage auf Leben und Tod“.

Die Zentrumspolitikerin Helene Wessel wiederum, die 1933 im Reichstag gegen Hitlers Ermächtigungsgesetz gestimmt hatte, sagte einen Monat später im Parlamentarischen Rat: Natürlich könne ein guter Christ auch „durch die Vergesellschaftung der Produktionsmittel sein Christentum in der Politik sichtbar machen“. In der Schlussdebatte am 8. Mai 1949 sagte sie, Artikel 15 entspreche „den sozialen Forderungen der Zentrumspartei“.

Allerdings dachten längst nicht alle Mitglieder des Parlamentarischen Rates so. Gegen den Erstentwurf zum Artikel 15 protestierten Vertreter der SPD sowie aus CDU und FDP aus entgegengesetztem Grund. Die Sozialdemokraten wollten auch Firmen in die Liste sozialisierbarer Objekte aufnehmen. Christdemokraten und Liberale wehrten sich vehement dagegen und wollten die Sozialisierungshürde durch eine Entschädigungspflicht anheben.

Als Kompromiss lautete der Text im ersten vollständigen Entwurf des Grundgesetzes vom 10. Dezember 1948: „Die Überführung von Grund und Boden, von Naturschätzen und Produktionsmitteln in Gemeineigentum im Wege der Enteignung des Artikels 14 ist nur auf Grund eines Gesetzes zulässig.“ Ersichtlich ist hier, dass Artikel 15 kein eigenständiges Rechtsmittel sein sollte – sondern ein Spezialfall des Artikels 14.

Anfang Februar 1949 wurde dann noch das Wort „Vergesellschaftung“ in den Entwurf zum Artikel 15 aufgenommen. Warum? Ende Januar waren Bedenken aufgekommen, ohne diese Zweckfestlegung würden kommunale Enteignungen nach Artikel 14, zum Beispiel für den Bau von Straßen oder Sozialwohnungen, blockiert.

Die Befürchtung: Die Bestimmung in Artikel 15, Grund und Boden dürfe nur durch Gesetz Gemeineigentum werden, könne für jeden Eigentümer privater Grundstücke ein je eigenes Gesetz erfordern. Auch hier zeigt sich, dass Artikel 15 mit dem Grundrecht auf Eigentum in Zusammenhang steht. Und dass er – entgegen der Absicht der Berliner Initiatoren des Volksbegehrens – keine Einzelfälle regeln soll.

Nach Gründung der Bundesrepublik schwand das alliierte Interesse an der Ruhr und das deutsche Interesse an Artikel 15. Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur Teilprivatisierung von VW vom Mai 1961 ist einer der wenigen Fälle, in denen die Vorschrift überhaupt vor Gericht erwähnt wurde. Die Richter schrieben, Artikel 15 enthalte „keinen Verfassungsauftrag zur Sozialisierung, sondern nur eine Ermächtigung dazu an den Gesetzgeber“. Aus ihm ergebe sich für sozialisierungsfähige Wirtschaftszweige keine „Tendenz zur Sozialisierung“.

„Nicht für Einzelfallregelungen gedacht“

Der Verfassungsrechtler und frühere Verteidigungsminister Rupert Scholz (CDU) hält angesichts dessen die Vorstellung, man könne Berliner Immobilienfirmen per Artikel 15 enteignen, für abenteuerlich. „Artikel 15 ist nicht für Einzelfallregelungen gedacht. Dort geht es um die theoretische Möglichkeit zur umfassenden eigentumsrechtlichen Umgestaltung ganzer Wirtschaftsbereiche. Einzelfallregelungen, wie sie die Initiatoren in Berlin mit der ,Vergesellschaftung‘ bestimmter Immobilienfirmen anstreben, sind ausschließlich durch Artikel 14 geregelt und abgedeckt“, erklärt Scholz.

Im Artikel 14 aber sei eine Enteignung nur die Ultima Ratio, „wenn alle anderen denkbaren Mittel zur Gewährleistung der Sozialbindung – im konkreten Fall Mietergesetzgebung, Stadtplanungs- und Baurecht et cetera – ausgeschöpft wurden und wirkungslos geblieben sind. Davon kann in Berlin keine Rede sein.“

Bei Artikel 14 Grundgesetz – Gewährleistung von Eigentum, seine Sozialbindung, Enteignung nur gegen Entschädigung – gilt nach 70 Jahren Rechtsprechung ein ehernes Prinzip: Der Eigentumsschutz hat Vorrang vor der Wegnahme. Schon die Entstehungsgeschichte des Artikels 14 stützt dies. Ursprünglich hatte er den Satz enthalten: „Wer sein Eigentum missbraucht, kann sich auf den Schutz dieser Bestimmungen nicht berufen.“ Der Satz wurde dann gestrichen.

Im VW-Urteil von 1961 schrieben die Richter des Bundesverfassungsgerichts, das Sozialstaatsprinzip ermächtige „nicht zu beliebiger Sozialgestaltung, die das Gebot der Gleichheit auflösen würde“. 2001 bekräftigten die Richter, der Gesetzgeber habe bei der Definition der Sozialbindung „keine unbeschränkte Gestaltungsfreiheit“. So viel zur Vorstellung der Berliner Initiatoren, Artikel 15 gebe dem Staat volle Entscheidungsfreiheit. Scholz sagt zum Berliner Volksbegehren: „Das rechtliche Gebot der Verhältnismäßigkeit wird viel zu wenig bedacht. Die Initiatoren und Unterstützer lesen keine Verfassungsgerichtsentscheidungen mehr.“

Der Eigentumsvorrang ist für die Richter eine Grundsatzfrage. In den 70er-Jahren begann sich die Auffassung zu verbreiten, man könne leicht enteignen, sofern nur eine Entschädigung gezahlt werde. Grundrechte einfach wegkaufen? Dem traten die Verfassungsrichter entgegen: Nicht minder wichtig war ihnen, die sozialpflichtige Einschränkung von Eigentum nicht plötzlich zur Enteignung mit Entschädigungspflicht werden zu lassen. Die Sozialbindung sollte nicht teurer werden, als das Grundgesetz es vorsieht.

Privateigentum, urteilte das Bundesverfassungsgericht 2008, kann nur entzogen werden, wenn es „im konkreten Fall“ benötigt wird, um „besonders schwerwiegende und dringende öffentliche Interessen“ geht. Im Jahr darauf stellten die Karlsruher Richter fest, es komme nicht im allgemeinen Sinne auf das Allgemeinwohl an, sondern darauf, ob eine „konkrete Enteignung hierfür notwendig ist“. Eigentum der öffentlichen Hand habe ein geringeres Gewicht als Privateigentum, „weil Hoheitsträger nicht Inhaber des Grundrechts aus Art. 14 Abs. 1 GG sind“.

Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur Verlagerung der Maklerkosten auf den Eigentümer von 2016 könnte hingegen ein Lichtblick für die Initiatoren des Volksbegehrens sein. Die Karlsruher Richter schrieben, der Gesetzgeber habe „nachvollziehbar festgestellt“, dass auf dem Wohnungsmarkt „soziale und wirtschaftliche Ungleichgewichte bestehen“. Der Schutz vor „Nachteilen aufgrund der Eigentumsverhältnisse und der Nachfragesituation“ rechtfertige es, „auf Seiten der Wohnungssuchenden das Sozialstaatsprinzip einzubeziehen“. Das ist ein deutlicher Wink.

Karlsruhe entscheidet dieses Jahr über die Mietpreisbremse. Vielleicht erübrigt sich danach das Berliner Volksbegehren. Stufen die Richter aber bereits die Bremse als verfassungswidrig ein, weil sie das Eigentumsrecht der Vermieter verletze – dann würde die Enteignung auf Basis des Artikels 15 garantiert am Bundesverfassungsgericht scheitern.